政府PPP支出責任不應(yīng)與政府負債或政府債務(wù)概念相混淆

7月1日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP 項目投資和建設(shè)管理的通知》，讓地方政府、社會資本方、咨詢服務(wù)機構(gòu)和金融機構(gòu)等PPP項目參與方有了更為明確的工作參考標準。本期，配合《通知》的發(fā)布，本刊從如何有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，厘清地方政府性債務(wù)、地方政府負債與PPP項目政府支出責任之間的關(guān)系，以及如何正確選擇PPP項目采購方式角度組織了兩篇文章，幫助讀者更好地理解和執(zhí)行PPP最新法規(guī)，更加合規(guī)地推進PPP項目落地。

地方政府在推動PPP項目時，往往要承擔一定的支出責任，這部分支出究竟是否構(gòu)成地方政府的債務(wù)，以前業(yè)界認識并不統(tǒng)一。

2019年1月1日，《政府會計準則第8號——負債》正式施行，其對行政事業(yè)會計主體的負債做了最新定義，而政府支出責任與政府負債有著密不可分的關(guān)系。

3月7日，財政部出臺的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）又一次強調(diào)了財政承受能力10%紅線。這是自《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）發(fā)布后，財政部又一次發(fā)文予以明確，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預(yù)算支出的10%。

7月1日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號），強調(diào)PPP項目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)規(guī)定，并要求各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。

在此背景下，厘清地方政府性債務(wù)、地方政府負債與PPP項目政府支出責任之間的關(guān)系就顯得尤為重要。

一、地方政府性債務(wù)不同于地方政府負債

實踐中，人們對于PPP項目政府支出的最大疑惑是，這部分支出究竟構(gòu)不構(gòu)成政府債務(wù)？這往往關(guān)系著實施機構(gòu)是否能夠順利將PPP項目入庫并進行PPP項目的相關(guān)準備工作。

由于政府債務(wù)目前并無特別精確的定義，導(dǎo)致部分人常常從負債的角度去理解政府債務(wù)。這里需要說明的是，政府債務(wù)與政府負債并不是同一個概念，PPP政府支出責任雖然極可能構(gòu)成政府負債，但最終應(yīng)從與地方政府性債務(wù)形成的概念尺度匹配方面去判斷，故探討并厘清政府PPP項目支出責任與地方政府性債務(wù)的關(guān)系具有重要的現(xiàn)實意義。

二、地方政府性債務(wù)的概念內(nèi)涵

梳理我國地方政府性債務(wù)的概念，首先可追溯到2011年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號），其中規(guī)定“此次對地方政府性債務(wù)的審計，主要是對地方政府負有償還責任的債務(wù)進行審計”?；凇皟斶€”這個概念，這次審計的目的是摸清政府償還責任的底數(shù)，因此在文件中對地方政府性債務(wù)做了“擴大解釋”處理。文件將需審計的地方性政府債務(wù)分為地方政府負有償還責任的債務(wù)、地方政府負有擔保責任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)三類。其中其他相關(guān)債務(wù)是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構(gòu)）未提供擔保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔償債責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機時，政府可能需要承擔救助責任。

在當時的歷史環(huán)境下，該通知特別指出，“按照財政部會計報告準則，擔保債務(wù)不計入擔保單位的資產(chǎn)負債表，而是作為或有債務(wù)在會計報表附注中加以說明。為全面摸清地方政府可能承擔的債務(wù)風(fēng)險情況，此次審計也要對地方政府擔保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)進行審計?！币虼耍宋募x的是“最寬口徑”的地方政府性債務(wù)。

到了2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和《預(yù)算法》這兩部法規(guī)在提及地方政府性債務(wù)的時候，雖無明確定義，但均強調(diào)了“政府舉債”的表述。

按照國發(fā)〔2014〕43號文的分類，地方政府性債務(wù)按照一般債務(wù)、專項債務(wù)、政府與社會資本合作項目中的財政補貼這三類進行分類處理，地方政府對應(yīng)的處理方式是“將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理?！卑凑铡额A(yù)算法》，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。

換而言之，政府債務(wù)的產(chǎn)生源于政府有舉債行為，而不是政府有債務(wù)的會計處理，政府債務(wù)需要納入預(yù)算管理。

2016年，地方政府性債務(wù)的概念得到進一步明確，開始從“政府支出責任”的角度進行劃分，并對所謂地方“隱性債務(wù)”進行分類識別。按照財政部《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》（財預(yù)〔2016〕152號），地方性債務(wù)分類處置的基本原則主要有三類。

第一類為地方政府債券。此類債券地方政府要承擔全部的償還責任。

第二類為非政府債券形式的存量政府債務(wù)。對于此類債務(wù)，如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，政府承擔全部償還責任；如果債權(quán)人不同意置換，原債務(wù)人將承擔償債責任，中央將統(tǒng)一收回對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額。

第三類是清理甄別認定的存量或有債務(wù)。文件明確此類債務(wù)不屬于政府債務(wù)，政府將不承擔償債責任。這類或有債務(wù)如果是由于政府出具了無效的擔保合同，那么政府將承擔最多不超過債務(wù)人不能清償部分1/2的民事賠償責任；如果政府可能承擔救助責任，則可根據(jù)具體情況實施救助，但保留向原債務(wù)人的追償權(quán)。對于2014年《預(yù)算法》修訂后，地方政府如果違法違規(guī)提供擔保形成了債務(wù)，則參照此類的標準進行處理。

從“償還”到“舉債”，再到“支出責任”，這三個關(guān)鍵詞既詮釋了地方政府性債務(wù)的概念演變，又定義了確認地方政府性債務(wù)的關(guān)鍵要點。按照前述指南，地方政府性債務(wù)無論是“顯性”還是“隱性”，均可以按照比較明確的判斷標準進行“顯性化”，且在財政部門對地方政務(wù)債務(wù)“開前門、堵后門”的政策指引下，地方政府性債務(wù)的定義實質(zhì)已主要聚焦在政府有履行“支出責任”的確切舉債行為上。

2015年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》要求地方政府債務(wù)只能通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措資金，除此以外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

因此，PPP項目的政府支出責任只有通過政府債券償還的，才構(gòu)成地方政府性債務(wù)，這是在政府實施端觀察支出責任是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)的根本判斷依據(jù)。

三、地方政府負債的概念內(nèi)涵

2019年1月1日，《政府會計準則第8號——負債》正式施行，其中對于政府負債的形成，表述得很清晰。

“本準則所稱負債，是指政府會計主體過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的，預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟資源流出政府會計主體的現(xiàn)時義務(wù)。現(xiàn)時義務(wù)，是指政府會計主體在現(xiàn)行條件下已承擔的義務(wù)。未來發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時義務(wù)，不應(yīng)當確認為負債?！?/span>

在負債的確認上，在符合上述規(guī)定的負債定義的義務(wù)的同時，還需滿足以下條件：“（一）履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致含有服務(wù)潛力或者經(jīng)濟利益的經(jīng)濟資源流出政府會計主體；（二）該義務(wù)的金額能夠可靠地計量?！?/span>

由此可見，PPP項目的支出責任想要構(gòu)成政府負債，首先必須是政府會計主體承擔支出責任，其次是政府履行經(jīng)濟資源流出的現(xiàn)時義務(wù)，且金額能可靠計量。

但必須要說明的是，政府負債不局限于政府的支出責任，也就是說，地方政府負債與地方政府性債務(wù)概念涵蓋范圍不同。

《政府會計準則第8號——負債》規(guī)定，政府會計主體的負債包括償還時間與金額基本確定的負債和由或有事項形成的預(yù)計負債。償還時間與金額基本確定的負債分為融資活動形成的舉借債務(wù)及其應(yīng)付利息、運營活動形成的應(yīng)付及預(yù)收款項和暫收性負債。

其中應(yīng)付及預(yù)收款項，是指政府會計主體在運營活動中形成的應(yīng)當支付而尚未支付的款項及預(yù)先收到但尚未實現(xiàn)收入的款項，包括應(yīng)付職工薪酬、應(yīng)付賬款、預(yù)收款項、應(yīng)交稅費、應(yīng)付國庫集中支付結(jié)余和其他應(yīng)付未付款項。暫收性負債是指政府會計主體暫時收取，隨后應(yīng)做上繳、退回、轉(zhuǎn)撥等處理的款項。暫收性負債主要包括應(yīng)繳財政款和其他暫收款項。

因此，除了或有事項可能形成預(yù)計負債，不構(gòu)成政府現(xiàn)時的舉借債務(wù)的責任外，應(yīng)付及預(yù)收賬款、暫收性負債均不構(gòu)成地方政府性債務(wù)，只有融資活動形成的舉借債務(wù)及其應(yīng)付利息，才能形成地方政府性債務(wù)。

一言以蔽之，地方政府負債的概念一般要比地方政府性債務(wù)更寬泛。

結(jié)合前文可知，PPP項目的政府支出責任應(yīng)討論其是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)才有意義，這才是一般意義上討論的“PPP項目是否形成政府債務(wù)”的問題實質(zhì)之所在。

PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責任只有不超出財政部規(guī)定的10%“紅線”，PPP項目才能繼續(xù)推進，而這個支出責任自然也成為地方政府負債的一部分，會在政府財務(wù)報告上予以體現(xiàn)。

四、需分情況判斷PPP項目政府支出責任是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)

由于PPP項目的復(fù)雜性與多樣性，政府在其中負有的支出責任也不盡相同，政府付費、使用者付費、可行性缺口補助這三類項目是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)需要分別討論。

使用者付費不涉及政府的支出，故不構(gòu)成地方政府性債務(wù)。但是需要注意的是，在此種模式下，政府不得承諾資本方一個固定的使用者付費回報率，從而形成或有事項增加政府支出風(fēng)險。對此，《財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號）明確規(guī)定，“合同中不得約定由政府方或其指定主體不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足?！?/span>

《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）也規(guī)定，“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。”即會計主體不是政府，就不能算作政府債務(wù)。

《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）指出，“ PPP項目執(zhí)行過程中形成的負債，屬于項目公司的債務(wù)，由項目公司獨立承擔償付義務(wù)。項目期滿移交時，項目公司的債務(wù)不得移交給政府?！?/span>

與之相對應(yīng)，政府付費、可行性缺口補助這兩類PPP項目，政府均要不同程度履行支出責任。如果政府是通過發(fā)行債券籌集該部分資金，則會形成地方政府性債務(wù)。

按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第九條的規(guī)定，PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔、配套投入等?！墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）對前述政府支出責任的分類進行了重申，“PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權(quán)投資、運營補貼、配套投入、風(fēng)險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項獎補資金支出?！?/span>

具體來看，前述政府支出責任的定義，股權(quán)投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權(quán)投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，則政府不承擔股權(quán)投資支出責任。

運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。

風(fēng)險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風(fēng)險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。為了降低這種財政或有支出責任的概率，《財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》明確要求，“落實項目風(fēng)險分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。要夯實社會資本融資義務(wù)，密切跟蹤項目公司設(shè)立和融資到位情況。不得以債務(wù)性資金充當項目資本金，政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保?！?/span>

配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項目實施方案合理確定。

由此可見，股權(quán)投資、運營補貼（不含使用者付費模式）、配套投入，一般將產(chǎn)生政府支出責任，而風(fēng)險承擔支出責任將形成或有支出責任。無論是政府付費類還是可行性缺口補助類的PPP項目，其實際支出責任均主要包含在前述支付形態(tài)當中，并會形成地方政府性債務(wù)。

綜合上文分析不難發(fā)現(xiàn)，使用者付費類PPP項目不產(chǎn)生地方政府性債務(wù)，政府付費類、可行性缺口補助類PPP項目，如果政府的支出責任由發(fā)行地方債券舉措資金完成，則產(chǎn)生地方政府性債務(wù)，其具體支出形式往往為股權(quán)投資、運營補貼（不含使用者付費模式）和配套投入。筆者認為，項目實施機構(gòu)在制定PPP實施計劃時，要特別關(guān)注以上這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

需要注意的是，由于《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》對財政承受能力10%的紅線要求更加細化，即“確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責任預(yù)警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。”

而《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》則規(guī)定，“地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€?！薄暗胤秸獙⒁话銈鶆?wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理?！?/span>

按照這一規(guī)定，沒有收益的PPP項目，如果有政府支付責任，更要加倍小心，確保項目順利入庫。因為此時政府如果舉債，則需發(fā)行一般債券，歸入一般公共預(yù)算收入償還，這就容易觸及財政承受能力10%紅線。

五、政府財務(wù)報告等重要文件中需對PPP項目政府或有支出責任予以披露

PPP項目除了要產(chǎn)生確定的相應(yīng)政府支付責任，還會產(chǎn)生不確定的政府支付責任，即或有政府支付責任，而這部分責任是要在政府采購報告中進行披露的。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中規(guī)定，“針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告?！?/span>

《政府會計準則第8號——負債》對或有事項產(chǎn)生預(yù)計負債也有明確定義，其第二十九條規(guī)定，政府會計主體應(yīng)當將與或有事項相關(guān)且滿足本準則第三條（即滿足利益流出和金額可靠計量）規(guī)定條件的現(xiàn)時義務(wù)確認為預(yù)計負債。其中或有事項，“是指由過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的，其結(jié)果須由某些未來事項的發(fā)生或不發(fā)生才能決定的不確定事項。未來事項是否發(fā)生不在政府會計主體控制范圍內(nèi)?！?/span>

該會計準則第三十四條進一步指出，政府會計主體不應(yīng)當將某些或有事項相關(guān)的義務(wù)確認為負債，但應(yīng)當在政府財務(wù)報告附注中對該類義務(wù)進行披露。這類或有事項包括：“（一）過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的潛在義務(wù)，其存在須通過未來不確定事項的發(fā)生或不發(fā)生予以證實，未來事項是否能發(fā)生不在政府會計主體控制范圍內(nèi)。潛在義務(wù)是指結(jié)果取決于不確定未來事項的可能義務(wù)。（二）過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的現(xiàn)時義務(wù)，履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟資源流出政府會計主體或者該義務(wù)的金額不能可靠計量?！?/span>

無獨有偶，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》也提出，“本級人民政府同意納入中期財政規(guī)劃的PPP項目，由行業(yè)主管部門按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理，報請財政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級政府同意后報本級人民代表大會審議。”“行業(yè)主管部門應(yīng)按照預(yù)算編制要求，編報PPP項目收支預(yù)算”，即“每年7月底之前，行業(yè)主管部門應(yīng)按照當年P(guān)PP項目合同約定，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、支出績效評價結(jié)果等，測算下一年度應(yīng)納入預(yù)算的PPP項目收支數(shù)額?！薄靶袠I(yè)主管部門應(yīng)將需要從預(yù)算中安排的PPP項目支出責任，按照相關(guān)政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求，列入支出預(yù)算。”

因此，即便前述分析的PPP項目不產(chǎn)生政府性債務(wù)，相關(guān)部門對其或有支出責任也要予以充分重視，保證其不對PPP項目的政府支出責任產(chǎn)生重大影響。

作者： 張澤明

作者單位:大連海關(guān)

來源：《招標采購管理》