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住房公積金受委托銀行通過招標方式確定,不僅提高了住房公積金制度運行的透明度,而且提升了住房公積金管理水平,實現(xiàn)資金保值增值及服務(wù)質(zhì)量提升。目前，多個城市正在開展住房公積金招標試點，通過組織公開招標確定公積金受托銀行，積累了許多成功經(jīng)驗，也存在不少問題，需要在實踐中不斷完善，并在全國范圍內(nèi)加快推進這一制度。本文通過總結(jié)當前各地對住房公積金受托銀行實行招標試點的實踐探索，對推進住房公積金受托銀行招標工作提出建設(shè)性建議。
當前，金融市場化的步伐不斷加快，銀行對公存款利率浮動空間提高，各商業(yè)銀行為爭取住房公積金存款展開了激烈競爭。面對這一新常態(tài)，為了確保住房公積金保值增值，加強住房公積金管理中的廉政風險防控，對住房公積金受托銀行實施招投標制度成為住房公積金管理工作發(fā)展的必然趨勢。目前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)起草了《住房公積金受委托銀行招投標管理辦法(征求意見稿)》和《操作指引(征求意見稿)》，從國家層面明確提出住房公積金受托銀行必須通過公開招標的立法思路。為加快推進張家界市住房公積金受托銀行實行招標制度改革，筆者對湖南省及張家界市多個住房公積金管理部門、相關(guān)銀行展開廣泛調(diào)研，聽取各方面對住房公積金受托銀行實施招標制度的意見與建議，形成此文。
一、住房公積金受托銀行實行招標制度勢在必行
住房公積金招標是指住房公積金管理機構(gòu)在確保住房公積金歸集、提取、貸款發(fā)放、會計核算等業(yè)務(wù)正常開展的前提下，將閑置的住房公積金存款和增值收益存款（簡稱資金），通過招投標方式擇優(yōu)選擇確定資金存放銀行的管理行為。對受托銀行實施招標，讓住房公積金存管行為在陽光下運行，對住房公積金管理工作具有十分重要的意義。
（一）住房公積金保值增值的需要
隨著住房公積金政策深入人心，職工對繳存住房公積金的意識越來越高，繳存住房公積金人數(shù)越來越多，住房公積金資金規(guī)模不斷擴大。以湖南省為例，歸集住房公積金余額、貸款余額每年都以20%的速度增長，2011年全省住房公積金余額601.18億元，2015年增長到1212.94億元，四年時間翻了一番（見表）。
在住房公積金繳存規(guī)模日益擴大的背景下，如何使住房公積金既能保障廣大職工的購房需求，又能實現(xiàn)保值增值的需要，成為各級住房公積金管理部門必須思考的課題。過去，住房公積金存款利率長期維持在很低的水平，甚至趕不上通貨膨脹的增長速度。2015年，國家將存款利率上浮空間擴大到1.3倍，金融機構(gòu)自主定價的空間進一步擴大，這意味著公積金管理部門與受托銀行協(xié)商確定存款利率成為現(xiàn)實可能，通過招標適當提高住房公積金存款利率，將實現(xiàn)住房公積金資產(chǎn)的保值增值。
（二）防范和化解住房公積金廉政風險的需要
隨著住房公積金資金規(guī)模的不斷擴大，住房公積金存款成為各商業(yè)銀行競相競爭的“香饃饃”。為了獲取更多的住房公積金存款資源，許多銀行通過找領(lǐng)導(dǎo)、找職能部門進行“說情”或行政干預(yù)，有的公積金管理部門負責人違規(guī)確定受托銀行，為住房公積金管理埋下了廉政隱患。據(jù)統(tǒng)計，近年來住房公積金管理系統(tǒng)共發(fā)生違紀違法案件66起，涉案人員105人，其中61人為公積金中心主任或副主任，其中，問題最嚴重、影響最惡劣的是湖南郴州“李樹彪案”和江蘇徐州“莊玉斌案”，涉案金額高達數(shù)億元。因此，對住房公積金受托銀行實施招標，讓更多的銀行參與競爭，排除管理過程中的行政干預(yù)和“權(quán)力尋租”，既保障了資金安全，又降低了廉政風險。
（三）提高住房公積金管理科學(xué)化、精細化水平的需要
在傳統(tǒng)管理模式下，住房公積金管理部門既是運動員又是裁判員，在各大商業(yè)銀行“說情”之下，住房公積金管理部門不得不采取分散存放的權(quán)宜之計，有的地方住房公積金存放銀行甚至多達100多家，不利于發(fā)揮公積金的規(guī)模效益，也無法實現(xiàn)公積金管理的科學(xué)化、精細化。通過公開招標，受托銀行將服務(wù)要求、標準、職責、權(quán)利、義務(wù)以及相互提供支持的具體事項寫入委托協(xié)議，使住房公積金管理部門和銀行雙方的責權(quán)利得到進一步細化。受托銀行為了兌現(xiàn)承諾并求得發(fā)展，一般都會派出專人從事住房公積金業(yè)務(wù)管理與服務(wù)，要求工作人員學(xué)習(xí)掌握住房公積金政策法規(guī)、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)知識和工作流程等，提高公積金管理和服務(wù)方面的能力；實行招標管理后，住房公積金管理部門從日常的繳存、貸款業(yè)務(wù)中解脫出來，將主要精力用在內(nèi)部管理和監(jiān)督上，有利于提高住房公積金管理的科學(xué)化、精細化水平。
二、當前各地對住房公積金受托銀行實行招標試點的實踐探索
隨著原有住房公積金管理模式弊端不斷地暴露，國家住建部門鼓勵各地開展住房公積金受托銀行招標試點工作。目前，全國各大中城市都在開展住房公積金受托銀行招標試點工作，成立了招標試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了《公積金受托銀行招標試點工作實施辦法》，特別是深圳、焦作、長沙等最先開展試點的城市，積累了許多成功經(jīng)驗。
（一）主要做法
1. 組織公開招標。住房公積金招標有兩種形式，一種是自主招標，以深圳市為代表。2010年，深圳市啟動住房公積金受托銀行的招投標工作。招標工作由深圳市住房公積金中心負責組織，自行招標，邀請國家住建部以及省、市財政、審計、紀檢委等部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家參與，評標委員會專家從市財政專家?guī)熘须S機抽選，現(xiàn)場評議，現(xiàn)場開標。另一種是委托招標，以焦作市為代表。2013年，河南省住建廳把焦作市住房公積金管理中心招標工作列為全省試點，成立了公積金受托銀行招標工作領(lǐng)導(dǎo)小組，委托市公共資源交易中心進行住房公積金公開招標。市住房公積金管理中心與市公共資源交易中心雙方簽訂委托招標代理協(xié)議，明確委托方和受托方各自的權(quán)利義務(wù)、工作對象和工作方法、職權(quán)范圍、服務(wù)標準、違約責任以及其他事項；在招標過程中，招標人可以依法在不影響受托人工作的前提下，對受托人的工作進行監(jiān)督。長沙市也是采取委托招標方式，將住房公積金招標納入市政府統(tǒng)一采購招標序列，由政府采購中心選擇招標評委，標書以市住房公積金管理中心為主制定后，交由市招標辦密封保管，標書內(nèi)容包括利率、手續(xù)費、責權(quán)利、服務(wù)等，招標工作結(jié)合每年對受托銀行的考核，每四年進行一次。
2. 確定競標銀行資格。競標銀行一般需要持有國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)核發(fā)的金融機構(gòu)法人許可證或經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證和工商行政管理部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照；依法開展經(jīng)營活動，近三年內(nèi)在經(jīng)營活動中無重大違法違紀記錄；財務(wù)穩(wěn)健，資金充足率、不良貸款率、撥備覆蓋率、流動性覆蓋率、流動性比例等指標達到監(jiān)管標準；內(nèi)部管理機制健全，具有較強的風險控制能力，近三年內(nèi)未發(fā)生重大違約事件。深圳市按照資產(chǎn)規(guī)模在1000億元以上、連續(xù)四年無虧損經(jīng)營、市內(nèi)營業(yè)網(wǎng)點在20個以上、總行撥備覆蓋率至少達到150%以上的標準，確定中國銀行、建設(shè)銀行、工商銀行、交通銀行、招商銀行、平安銀行和深圳發(fā)展銀行等7家銀行參與競標，最終決定３家銀行辦理住房公積金業(yè)務(wù)。焦作市對原來承辦住房公積金業(yè)務(wù)的12家銀行進行招標，通過招標，將受托銀行調(diào)整為4家歸集銀行和4家信貸銀行。長沙市通過篩選，確定了工行、建行、農(nóng)行、交行、長沙銀行和農(nóng)村信用社6家金融機構(gòu)進行招標試點，農(nóng)村信用社作為參與住房公積金歸集業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，以占據(jù)縣域公積金業(yè)務(wù)的優(yōu)勢和自身實力，躋身其中是長沙的一大特點。
3. 合理制定評標方法。深圳市委托專業(yè)機構(gòu)，制定了綜合評標法，包括技術(shù)標和商務(wù)標兩部分。其中，技術(shù)標占80%，主要考察投標銀行的技術(shù)響應(yīng)性、系統(tǒng)可靠性、系統(tǒng)關(guān)鍵問題解決情況、項目管理、培訓(xùn)、項目保障等情況；商務(wù)標占20%，主要考察投標銀行的資質(zhì)認證、財務(wù)狀況、履約能力、售后服務(wù)能力等。由評標委員會成員根據(jù)投標銀行遞交的投標資料及文件進行現(xiàn)場打分，并根據(jù)打分高低確定中標候選銀行。焦作市領(lǐng)導(dǎo)小組出臺《受托銀行評標方案》，評價內(nèi)容分投標單位綜合能力評價、投標單位的公積金業(yè)務(wù)合作評價、投標單位承辦住房公積金業(yè)務(wù)的服務(wù)承諾、商務(wù)標、投標單位對焦作市的金融支持貢獻評價和綜合評價六個部分，分值為100分；投標單位按照得分順序，由高到低排名，第1～4名為歸集行中標單位，第5～8名為委貸行中標單位。
4. 確定招標程序。住房公積金受托銀行招標程序一般包括公告、解答、準備、遞交標書、現(xiàn)場評標、開標、中標公示等環(huán)節(jié)，整個程序必須公開透明，全程接受紀委監(jiān)委監(jiān)督?，F(xiàn)場評標專家一般包括由住房公積金、財政、人行、銀監(jiān)、金融辦、公共資源交易中心等有關(guān)部門人員組成，均從專家?guī)熘须S機抽簽確定，人數(shù)為7人以上的單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家不少于三分之二。經(jīng)過專家評議，現(xiàn)場開標，中標候選銀行經(jīng)公示以后與住房公積金管理部門簽訂委托協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容包括受托銀行的責任、義務(wù)、權(quán)利、負責專柜、對接部門、對公積金機構(gòu)信息化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)等細節(jié)。協(xié)議簽訂后，每年（或不定期）對銀行進行考核，按照量化指標系數(shù)確定下一年是否繼續(xù)委托。
（二）存在的問題
深圳、焦作、長沙等地在對住房公積金受托銀行實施招標試點工作方面積累了許多經(jīng)驗，較好地解決了公積金存款方面“打招呼”“說人情”現(xiàn)象，有利于防控公積金管理過程中的廉政風險，但隨著新形勢、新情況的發(fā)展變化，住房公積金受托銀行招標工作仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1. 缺乏規(guī)范的法律依據(jù)。雖然2017年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部對《住房公積金管理條例》提出了修改意見，明確了住房公積金委托銀行必須進行招標的立法思路，但到目前為止，《條例》修改仍未完成，全國范圍內(nèi)沒有出臺一套行之有效的住房公積金受托銀行招標管理法律法規(guī)。各地的試點工作也僅僅處于起步階段，目前招標工作主要是為了解決公積金管理中的廉政風險，至于金融市場化后公積金存款利率的多少還不是公積金管理部門的主要考量因素，公積金存款利率提升后的增值部分究竟歸職工所有，還是公積金管理部門所有，或是二者共有，始終未有法律上的明確規(guī)定，這也是此次《住房公積金管理條例》修改遲遲未完成的一個重要原因。由于沒有明確的法律法規(guī)，各地的試點做法各不相同，難免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招投標、圍標串標等“假招標”行為；個別地方的標書制作隨意簡單，招標內(nèi)容不夠詳細具體，評標方法不夠科學(xué)嚴肅，雖然程序公開公正透明，但結(jié)果卻不盡人意，導(dǎo)致中標單位只有一家金融機構(gòu)，引起其他金融機構(gòu)的無端猜疑。
2. 對受托銀行監(jiān)督、考核難到位。實行招標制度以后，是否能實現(xiàn)招標協(xié)議明確的目標任務(wù)，是否能有效提高住房公積金風險防范能力和管理服務(wù)水平，職工繳存與貸款是否更為便捷，很大程度上取決于住房公積金管理部門對受托銀行的監(jiān)督與考核。目前，各地對受托銀行的考核內(nèi)容一般分為業(yè)務(wù)管理考評和服務(wù)滿意率考評兩部分，業(yè)務(wù)管理考核包括受托銀行住房公積金金融業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)工作、業(yè)務(wù)辦理、財會處理、風險管控、信息化管理等內(nèi)容，服務(wù)滿意率考核包括服務(wù)環(huán)境、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)能力、服務(wù)效率等內(nèi)容。一般是一年一考核，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、不合格三個等次。然而，無論考核指標體系設(shè)置得如何完善，實際考核過程中都難以做到精準到位，受托銀行可以根據(jù)考核指標體系臨時準備，不會在年底考核時出現(xiàn)“硬傷”，導(dǎo)致考核分數(shù)難以有效拉開差距。甚至有的住房公積金管理部門要求銀行提供辦事場地，在管理費等方面依附銀行或與銀行有利益關(guān)系，在考核時只是走走過場。
3. 受托銀行重資金存款輕后續(xù)管理。實踐中，一些銀行在未中標之前，想盡辦法欲分享公積金存款這塊蛋糕，然而，一旦中標，在履行合同義務(wù)方面就不再積極。在基本管理服務(wù)方面，有的受托銀行不及時指定業(yè)務(wù)分管行長配合支持住房公積金工作，不及時安排專人負責具體業(yè)務(wù)，不及時維護系統(tǒng)保證各項業(yè)務(wù)正常辦理，在對待客戶時也不能做到政策解答準確、服務(wù)態(tài)度好；在承辦住房公積金歸集提取管理工作方面，有的銀行未按公積金管理部門要求留存紙質(zhì)資料、辦理業(yè)務(wù)要件不合規(guī)、提取條件超出規(guī)定提取范圍；在承辦住房公積金個人貸款管理工作方面，有的銀行沒有認真審查借款申請人（配偶）身份和貸款資料的真實性、合法性、有效性，沒有認真核實個人信用情況，沒有認真開展貸后實時監(jiān)測，及時催收逾期貸款；有的受托銀行在住房公積金貸款與銀行貸款發(fā)生沖突時，優(yōu)先營銷銀行貸款。
4. 未中標銀行消極抵制。由于住房公積金存款數(shù)額較大，事關(guān)銀行業(yè)績考核和職工利益，原來有公積金業(yè)務(wù)的銀行一旦競標失敗，就會利用外界各種資源進行干擾，阻撓資金劃轉(zhuǎn)，不及時提供住房公積金歸集、貸款的職工信息，給招標工作造成困擾。同時，未中標銀行還會利用自身在房產(chǎn)項目貸款方面的優(yōu)勢，在公積金貸款方面給中標銀行制造困難，當一個樓盤的項目貸款不在受托銀行，未中標銀行就不會釋放在建工程抵押權(quán)，受托銀行就不能發(fā)放公積金按揭貸款。譬如，某市通過招標，全市住房公積金存入銀行I，而該市大部分的房產(chǎn)項目貸款又在銀行II，這樣，銀行II就不會同意釋放在建工程的抵押權(quán)，因此，職工就無法在銀行I獲得住房公積金貸款。
三、推進住房公積金受托銀行招標工作的主要建議
1. 建立和完善法律法規(guī)，使招標工作有法可依。在《住房公積金管理條例》正式進入修法程序之后，《住房公積金受委托銀行招投標管理辦法(征求意見稿)》和《操作指引(征求意見稿)》也要加快征求意見并正式印發(fā)，為全面啟動住房公積金受托銀行實行招標制度提供法律依據(jù)，明確規(guī)定住房公積金管理部門與受托銀行的責權(quán)利、考核辦法、獎勵懲罰措施，公積金存款利率提升后的增值收益歸屬，以及領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招標工作的問責辦法。各省市還要結(jié)合本地實際，出臺《住房公積金受托銀行招標制度操作細則》，加快推進住房公積金受托銀行招標制度的實施。
2. 優(yōu)化招標流程，規(guī)范招標程序。一是成立招標工作管理委員會。管理委員會由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，住房公積金管理部門主任任副組長，成員包括住房公積金中心、人民銀行、銀監(jiān)、金融辦、公共資源交易中心、財政、人社、審計等單位。二是科學(xué)制定招標程序。招標程序包括公告、解答、準備、遞交標書、現(xiàn)場評標、開標、定標、中標等環(huán)節(jié)。招標程序要科學(xué)合理、公開透明，具有操作性。三是建立省級評標委員會。要建立省級住房公積金招標評委會，建立專家?guī)?，評委從專家?guī)熘谐楹炦x用。委員會成員應(yīng)有各地州市住房委員會的代表。四是加強對住房公積金管理部門、招投標機構(gòu)工作人員及評委進行職業(yè)道德教育培訓(xùn)，要求他們廉潔自律，依法依規(guī)開展工作。
3. 加強評價考核，督促履行承諾。招標后，住房公積金管理機構(gòu)與受托銀行簽訂《住房公積金委托管理協(xié)議》，協(xié)議要明確雙方的權(quán)利和義務(wù)、誠信行為和服務(wù)承諾等。為了確保住房公積金業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，加強對銀行評價考核最為關(guān)鍵。考核內(nèi)容主要有受托銀行綜合能力評價、住房公積金業(yè)務(wù)合作評價、承辦住房公積金業(yè)務(wù)服務(wù)承諾和受托銀行誠信行為等方面的內(nèi)容。考核堅持平時考核與年底考核相結(jié)合的方式，平時考核要更加注重受托銀行有無專人負責業(yè)務(wù)，是否頻繁更換經(jīng)辦人員，系統(tǒng)維護是否及時，是否及時辦理資金劃撥與送達各類票據(jù)，是否做到政策解答準確、服務(wù)態(tài)度好、辦事效率高，有無投訴現(xiàn)象發(fā)生等內(nèi)容。要建立銀行信用考核機制，督促受托銀行履行承諾，對受托銀行違反信用行為和服務(wù)承諾等進行全程記錄，實行“黑名單”制度，并定期向社會公布。同時，要構(gòu)建各方都遵守招標制度的社會環(huán)境，落標企業(yè)也要接受現(xiàn)實，不得消極抵制招標制度、妨礙住房公積金存貸業(yè)務(wù)交接。
4. 強化信息公開，完善監(jiān)督體系。一是強化招標投標程序的監(jiān)督。紀委監(jiān)委、監(jiān)管機構(gòu)、公證等部門應(yīng)認真履行職責，對招投標公告、評委抽取、投標、開標、評標、定標、合同簽訂等具體環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)，對招標過程中進行事前、事中、事后的全方位監(jiān)督，確保招標工作的公開、公平、公正。二是定期開展業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查。上級監(jiān)管部門每年組織對住房公積金業(yè)務(wù)管理、政策執(zhí)行、風險控制和規(guī)范服務(wù)等工作開展檢查。對檢查和審計中發(fā)現(xiàn)的問題，責令整改并通報領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。對拒不整改的，約談管委會和住房公積金管理中心負責人。四是加快監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)。按照住建部的統(tǒng)一部署，加強住房公積金管理系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)上級監(jiān)管部門、管理部門和受托銀行聯(lián)網(wǎng)，既強化日常監(jiān)督，又掌握管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的主動權(quán)。
5.在招標基礎(chǔ)上逐步探索成立國家住房銀行。對受托銀行進行招投標試點改革，有利于緩解住房公積金“委托—代理”管理模式的弊端，一定程度上可以防范腐敗風險、實現(xiàn)住房公積金的保值增值。但從長遠看，對住房公積金管理部門進行改革，賦予其銀行職能，才能從根本上改變委托管理的制度弊端，防范招標制度實施后又可能出現(xiàn)的串標、陪標、銀行只重視招標過程而不重視業(yè)務(wù)質(zhì)量改善等新問題。為此，應(yīng)在招標試點改革的基礎(chǔ)上，逐步探索建立全國統(tǒng)一的國家住房銀行，對住房公積金在全國范圍進行統(tǒng)一存、貸管理，形成規(guī)模經(jīng)濟，提高資金使用效率。
作者： 彭夢春
作者單位：中共張家界市委黨校
來源：《招標采購管理》
