招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)問(wèn)題分析與制度建設(shè)的思考

《招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱 “ 招法 ” ）頒布實(shí)施至今已有17個(gè)年頭，招法實(shí)施以來(lái)，為規(guī)范招投標(biāo)行為、促進(jìn)我國(guó)招投標(biāo)事業(yè)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，在整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的改革要求下， “ 互聯(lián)網(wǎng)+招標(biāo)采購(gòu) ” 成為行業(yè)發(fā)展的又一新著力點(diǎn)。伴隨著改革的深入，招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的很多老問(wèn)題尚未完全解決，又出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。這些問(wèn)題深深困擾著政府、市場(chǎng)主體，也引起了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，思考這些問(wèn)題的成因與解決之道，是當(dāng)下業(yè)界有識(shí)之士必須直面的重要課題。

一、招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

招法頒布實(shí)施以后，我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)取得了巨大發(fā)展，招投標(biāo)制度不斷地充實(shí)，并建立了發(fā)展改革部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、行業(yè)部門 行政監(jiān)督的體制。許多地方上建立了統(tǒng)一的公共資源交易行政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)成為公共資源交易最主要的市場(chǎng)，以招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的觀念深入人心，招標(biāo)投標(biāo)交易被納入了整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)并向電子化方向發(fā)展。

但是，在取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，也應(yīng)該看到招投標(biāo)領(lǐng)域許多老問(wèn)題并沒(méi)有得到有 效的解決，許多新情況、新問(wèn)題不斷地涌現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 各部門各地方出臺(tái)的招投標(biāo)配套制度是以程序?yàn)閷?dǎo)向，過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)濫，一些配套制度涉嫌違反招法或與招法的立法精神背離

一些配套制度雖然有效遏制了暗箱操作問(wèn)題，但并未真正實(shí)現(xiàn)招法提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量目標(biāo)的立法目的。

2. 過(guò)度追求程序公平，重程序輕結(jié)果

追求程序絕對(duì)公平和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的制度下，招標(biāo)投標(biāo)成了一種博彩，以他人名義投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假問(wèn)題沒(méi)有得到有效遏制，甚至愈演愈烈。串標(biāo)問(wèn)題、誠(chéng)信問(wèn)題成為當(dāng)下招投標(biāo)行業(yè)的兩大頑疾。

3. 評(píng)標(biāo)中標(biāo)機(jī)制不合理

專家不專、責(zé)權(quán)不對(duì)等。專家評(píng)審制度本意是需要專家解決投標(biāo)方案中的技術(shù)經(jīng)濟(jì)的評(píng)價(jià)問(wèn)題，但現(xiàn)如今評(píng)標(biāo)過(guò)程中的專家大多糾纏于資格、人員、業(yè)績(jī)、信用等的一一對(duì)應(yīng)及程序問(wèn)題，專家評(píng)審制度在實(shí)踐中已背離了其設(shè)立本意。評(píng)標(biāo)專業(yè)戶、評(píng)標(biāo)專家與投標(biāo)人進(jìn)行另外一種形式的暗箱操作現(xiàn)象已不鮮見。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法片面追求定量評(píng)價(jià)，有效最低價(jià)法或者綜合評(píng)估法均對(duì)除符合性評(píng)審因素以外的評(píng)審因素全部進(jìn)行量化，而這些量化指 標(biāo)本來(lái)就是決策論的難題，不可能做到客觀、準(zhǔn)確和科學(xué)，致使評(píng)標(biāo)結(jié)果無(wú)法做到與招法規(guī)定的中標(biāo)條件有效契合，這種矛盾在貨物與服務(wù)招標(biāo)中表現(xiàn)得尤其明顯。招法規(guī)定招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)在實(shí)踐中通常歸于評(píng)標(biāo)委員會(huì)，并沒(méi)有發(fā)揮項(xiàng)目法人應(yīng)有的決策作用。

4. 地方監(jiān)管越位、缺位和錯(cuò)位

招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施環(huán)節(jié)在許多地方由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使公共資源交易管理監(jiān)督（以下統(tǒng)稱 “ 公管機(jī)構(gòu) ” ）。招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的選擇、資格審查方式的選擇、投標(biāo)保證金和履約保證金的設(shè)處、招標(biāo)文件評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和合同條件的制定、參與評(píng)標(biāo)等權(quán)利等被限制或剝奪。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是公管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的著力點(diǎn)和核心，評(píng)價(jià)其工作成效的要點(diǎn)在于是否按照地方規(guī)定的制度、程序、交易范本開展業(yè)務(wù)，招標(biāo)代理工作被程序化、格式化，客觀上推動(dòng)了招標(biāo)代理市場(chǎng)隨意掛靠、惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為，招標(biāo)咨詢能力無(wú)從體現(xiàn)，極大地限制了代理行業(yè)的健康發(fā)展。市場(chǎng)監(jiān)管重事前事中、輕事后，缺乏對(duì)招標(biāo)結(jié)果的評(píng)估、誠(chéng)信履約的監(jiān)管和引導(dǎo)合同當(dāng)事人契約精神的培育。公管機(jī)構(gòu)整天忙于編寫范本、審核交易文件、異議投訴處理、行政處罰、對(duì)代理機(jī)構(gòu)行為的考核，其結(jié)果常常引起業(yè)主單位及各方主體的不滿，也并沒(méi)有全面帶來(lái)市場(chǎng)主體的規(guī)范。只要看一下某些公管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站滿天飛的行政處罰通知書，就能一窺其管理的錯(cuò)位和能力的匱乏。

5. 異議投訴處理機(jī)制不合理

異議投訴成本低，核實(shí)查處難，浪費(fèi)行政資源。異議投訴要求招投標(biāo)活動(dòng)暫停，會(huì)直接影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。有的異議投訴改裝成舉報(bào)惡意反映到紀(jì)檢部門，紀(jì)檢部門不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)，使得異議投訴的時(shí)效規(guī)則成為虛設(shè)，擱置項(xiàng)目的正常實(shí)施成為常態(tài)。

6. 必須招標(biāo)范圍無(wú)限制擴(kuò)大

項(xiàng)目單位逢采必招，以依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的采購(gòu)，浪費(fèi)了社會(huì)資源，甚至干擾了企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，削弱了統(tǒng)一供應(yīng)鏈管理能力。

7. 有 效最低價(jià)評(píng)標(biāo)法的濫用和誤用

有效最低價(jià)評(píng)標(biāo)辦法在實(shí)踐過(guò)程中因無(wú)法確定有效與無(wú)效，實(shí)質(zhì)均為最低價(jià)中標(biāo)，助長(zhǎng)了劣勝優(yōu)汰，造成交付標(biāo)的認(rèn)可度不高、用戶獲得感體驗(yàn)差，也極大地?fù)p害了企業(yè)創(chuàng)新熱情和工匠精神的培育。

8.公共資源交易平臺(tái)整合過(guò)程中形成了新的地方割據(jù)

整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)過(guò)程中，各地對(duì)公共資源交易平臺(tái)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，一些地方將公共資源交易平臺(tái)等同于公共資源交易中心，將 “ 平臺(tái)之外無(wú)交易 ” 等同于場(chǎng)外無(wú)交易，沒(méi)有統(tǒng)一場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)和如何加以利用的指引。公管機(jī)構(gòu)熱衷于電子交易系統(tǒng)的建設(shè)，并將地方的土政策植入到電子交易系統(tǒng)中，電子化交易實(shí)際上是各地線下流程的電子化，新一輪的地方割據(jù)由線下搬到線上。各類市場(chǎng)主體要組建不同的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)來(lái)熟悉與適應(yīng)不同地區(qū)的交易規(guī)則和電子交易系統(tǒng)，大大 加劇了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)，遠(yuǎn)未達(dá)到 “ 一網(wǎng)打遍天下 ” 的電子化發(fā)展目標(biāo)。

二、招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)問(wèn)題原因分析

招投標(biāo)行業(yè)存在的問(wèn)題反映出行業(yè)制度建設(shè)和發(fā)展環(huán)境的窘境，分析原因，可以大致歸納成三大因素。

（一）頂層制度設(shè)計(jì)因素

招標(biāo)投標(biāo)的頂層制度指中央層面的制度，主要包括《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱 “ 條例 ” ）和部門規(guī)章。

筆者認(rèn)為，招法主要的問(wèn)題是評(píng)標(biāo)委員會(huì)的法律地位不清、組建方式不合理、權(quán)責(zé)不匹配。評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度隱含了幾個(gè)前提： ① 所有的專家是公正的； ② 所有的專家是專業(yè)的； ③ 專家的作用是解決技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)問(wèn)題。實(shí)踐中，特別是以隨機(jī)抽取為主進(jìn)行專家選聘方式下，這幾個(gè)前提大多不能同時(shí)或全部成立。一個(gè)基礎(chǔ)不成立的建構(gòu)，其結(jié)果必然是專家作用的庸俗化，客觀上也助推了 “ 磚家 ” 之謔。

條例主要定位于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)防和懲治腐敗，最主要的問(wèn)題是其立法精神與招法不完全一致，進(jìn)一步擴(kuò)大了評(píng)標(biāo)專家的作用，中標(biāo)候選人不超過(guò)3個(gè)和中標(biāo)人確定的規(guī)定造成了對(duì)招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)的事實(shí)上的剝奪。實(shí)踐中，防止腐敗實(shí)際上成了招標(biāo)最核心的目的，這明顯違背了招法的立法本意。

招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)的喪失、評(píng)標(biāo)委員會(huì)機(jī)制失靈是圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假問(wèn)題不能根治的重要原因。

（二）地方招標(biāo)投標(biāo)配套制度因素

各地的監(jiān)管制度均是以預(yù)防腐敗為出發(fā)點(diǎn)，圍繞減少招標(biāo)人的裁量權(quán)、追求交易過(guò)程中絕對(duì)公平和減少管理難度而展開的，其最大的問(wèn)題是 “ 難與招法保持立法本意上的一致，大都各取所需，斷章取義 ” 。地方配套制度一方面為公管機(jī)構(gòu)越位、缺位和錯(cuò)位提供了政策依據(jù)，另一方面刺激了投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)和弄虛作假行為，引誘了社會(huì)的不誠(chéng)信行為。

奧凱電纜事件引發(fā)的廣為詬病的有效最低價(jià)中標(biāo)法濫用和誤用，正是在這種地方配套制度強(qiáng)力推行下的結(jié)果。 “ 鐵路警察、各管一段 ” ，節(jié)資率的提高非常符合公管機(jī)構(gòu)的政績(jī)觀，但從項(xiàng)目的全生命周期成本角度來(lái)看，項(xiàng)目的維護(hù)成本、運(yùn)營(yíng)成本、安全成本、環(huán)境成本等因素并未進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，其負(fù)面影響巨大，使得用心打造產(chǎn)品質(zhì)量、致力于研發(fā)創(chuàng)新的企業(yè)沒(méi)有利潤(rùn)、沒(méi)有耐心、沒(méi)有預(yù)期，其后果就是市場(chǎng)的逆淘汰。

（三）招標(biāo)人因素

在公管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)管和巡視、審計(jì)、紀(jì)檢介入等反腐力度加大情況下， “ 擔(dān)心‘說(shuō)不清’，規(guī)避‘履職風(fēng)險(xiǎn)’”以求免責(zé)，一些地方和企業(yè)放棄招標(biāo)人應(yīng)有的權(quán)利和責(zé)任，不作為、不敢為、不想為，甘愿由主角變?yōu)榕荦執(zhí)祝軝C(jī)構(gòu)實(shí)際上受讓了招標(biāo)人的權(quán)利，使得無(wú)限制擴(kuò)大招標(biāo)范圍、無(wú)限制將依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)則運(yùn)用到所有的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目以及無(wú)節(jié)制使用低價(jià)中標(biāo)得以滋生蔓延。

總之，筆者認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題是以上因素各自和綜合作用的結(jié)果。

三、招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)制度建設(shè)和發(fā)展環(huán)境思考

招標(biāo)投標(biāo)制度是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，當(dāng)下招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題凸顯的是行業(yè)制度建設(shè)與發(fā)展環(huán)境問(wèn)題，需要改進(jìn)和完善制度建設(shè)， “ 堅(jiān)持從體制上改革突破，構(gòu)建科學(xué)、合理、規(guī)范的公共資源配置長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)各類公共資源的不同情況和特點(diǎn)，分類分領(lǐng)域創(chuàng)新資源配置方式 ” 。應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)形成良好的機(jī)制，實(shí)現(xiàn) “ 資源的有效配置、信息的有效利用以及激勵(lì)相容 ” 。

（一）招投標(biāo)制度建設(shè)的基本原則

1. 堅(jiān)持法治原則

招法是招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的大法，各種配套制度要以招法為基礎(chǔ)，形成制度系統(tǒng)，通過(guò)制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能。

2. 堅(jiān)持以自上而下的制度設(shè)計(jì)為主導(dǎo)的原則

通過(guò)中央級(jí)的制度規(guī)劃，自上而下建立統(tǒng)一的制度規(guī)則。當(dāng)然，地方上可以適度地突破現(xiàn)行相應(yīng)制度的約束，探索進(jìn)行制度創(chuàng)新，但必須在得到充分的法定授權(quán)后才能進(jìn)行，通過(guò)自下而上的地方試點(diǎn)轉(zhuǎn)化為自上而下的統(tǒng)一要求。

3. 堅(jiān)持以政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)為目標(biāo)的原則

要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，以放管服作為政府各項(xiàng)工作的基本原則，不能以市場(chǎng)亂為借口直接干預(yù)與取代市場(chǎng)行為，改變監(jiān)管部門熱衷于權(quán)力而推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

（二）招標(biāo)投標(biāo)制度建設(shè)的思考

招投標(biāo)制度建設(shè)要通過(guò)招法來(lái)解決 “ 道 ” 的問(wèn)題，通過(guò)招法條例及配套制度來(lái)解決 “ 術(shù) ” 的問(wèn)題，做到 “ 道 ” 和 “ 術(shù) ” 的相生相容。

1. 修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》

《招標(biāo)投標(biāo)法》經(jīng)過(guò)17年的運(yùn)行，已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展，業(yè)內(nèi)也掀起了對(duì)招法修訂的熱議，但總體上依然保持了其科學(xué)合理性。為進(jìn)一步發(fā)揮招法的引領(lǐng)和基礎(chǔ)作用，筆者認(rèn)為需從以下幾個(gè)方面予以加強(qiáng)和完善。

（1）立法目的

立法目的決定了修法的基本方向與思路，為配套制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。招法第一條明確了立法目的，核心是為了規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)各方利益和合法權(quán)益，提高效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量。但未明確實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策功能，比如鼓勵(lì)企 業(yè)持久創(chuàng)新、發(fā)揚(yáng)工匠精神、促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等政策功能。

（2）進(jìn)一步明確招標(biāo)人的法律地位和核心作用

招法原則上規(guī)定了招標(biāo)人在評(píng)委會(huì)推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人的核心權(quán)利，但在配套制度中，招標(biāo)人的核心權(quán)利受到限制或剝奪，應(yīng)在招法中明確招標(biāo)人的法律地位，規(guī)定招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)等核心權(quán)利受到保護(hù)，與投資體制相銜接，充分體現(xiàn) “ 誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn) ” 責(zé)任制度原則。

歸還和維護(hù)招標(biāo)人的核心權(quán)利是為在招標(biāo)實(shí)踐中讓招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和需求合理確定招標(biāo)方案，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的采購(gòu)目標(biāo)和招法的立法目的，也能從根本上解決圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假問(wèn)題。

（3）明確評(píng)標(biāo)委員會(huì)的法律地位

改進(jìn)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，明確評(píng)標(biāo)委員會(huì)為招標(biāo)人外聘的咨詢機(jī)構(gòu)，評(píng)審專家由招標(biāo)人自定，評(píng)審的主要內(nèi)容為投標(biāo)方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審結(jié)果作為招標(biāo)人決策依據(jù)之一。資格、業(yè)績(jī)、信用等非技術(shù)經(jīng)濟(jì)因素由招標(biāo)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。

進(jìn)行上述修改的目的是真正歸還招標(biāo)人組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)的核心權(quán)利和決策作用，改變?cè)u(píng)審專家責(zé)權(quán)不對(duì)等狀況，改變專家不專的現(xiàn)象，淘汰濫竽充數(shù)的 “ 磚 ” 家，逐步讓民眾重拾專家信心。

（4）實(shí)行評(píng)定分離制度和信息公開制度

雖然相關(guān)的配套法規(guī)和制度規(guī)定，國(guó)有資金占控股地位的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)將排名第一的中標(biāo)候選人確定為中標(biāo)人。但是依據(jù)招法第四十一條的中標(biāo)條件和招法規(guī)定的評(píng)審制度，評(píng)審的結(jié)果必然是有排序的，那么從法理上招標(biāo)人必須選擇排名第一的中標(biāo)人中標(biāo)。所以，采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目（包括非依法必須招標(biāo)而采用招標(biāo)方式采購(gòu)的項(xiàng)目），招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)實(shí)際上都是落空的。正因?yàn)槿缜八龅膶＜椅瘑T會(huì)評(píng)審制度的缺陷，故應(yīng)對(duì)招標(biāo)采購(gòu)實(shí)行評(píng)標(biāo)和定標(biāo)進(jìn)行分離的立法規(guī)定。

需要特別指出的是，確立招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)等核心權(quán)利和實(shí)行評(píng)定分離制度后，如何預(yù)防招標(biāo)人的腐敗問(wèn)題呢？不可否認(rèn)，招投標(biāo)制度能在一定程度上起到了預(yù)防腐敗的作用，但這不是招法所要解決的核心問(wèn)題，不能因?yàn)檎袠?biāo)人有可能在招標(biāo)過(guò)程存在的腐敗行為而否定其應(yīng)有的權(quán)利，這樣做會(huì)因噎廢食。如果過(guò)分糾結(jié)于招標(biāo)過(guò)程中的腐敗問(wèn)題，那么招標(biāo)實(shí)踐就會(huì)無(wú)所適從，招標(biāo)結(jié)果就會(huì)偏離采購(gòu)的根本目的，進(jìn)而違背了招法的立法精神。橋歸橋，路歸路，反腐的問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)刑法和 懲治腐敗相關(guān)的法律和配套制度去解決。越來(lái)越多的案例表明，招標(biāo)人與投標(biāo)人的勾結(jié)，大多數(shù)并不是招標(biāo)過(guò)程中形成的，而是在過(guò)去的合作中就形成了利益輸送或者在合同履行過(guò)程中為達(dá)到超額利潤(rùn)而形成的。所以，反腐要用反腐的法律、方法與路徑去解決，而不是在招標(biāo)過(guò)程中解決。黨的十八大以來(lái)的反腐實(shí)踐也表明，通過(guò)反腐的法律、制度、方法和途徑就能根本遏制腐敗問(wèn)題。實(shí)際上，通過(guò)招標(biāo)與履約過(guò)程中充分的信息公開和社會(huì)監(jiān)督，可以為反腐提供路徑與線索。

2. 修訂《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》

緊扣新修訂的招法，修訂 《招標(biāo)投標(biāo)法 實(shí)施條例 》 。改變以預(yù)防和懲治腐敗作為制定條例的目的，對(duì)新招法的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，為實(shí)現(xiàn)招法的立法目的做好招投標(biāo)實(shí)踐的指引。

進(jìn)一步明確招標(biāo)過(guò)程中的信息公開，擴(kuò)大信息公開的內(nèi)容與范圍。

為不影響項(xiàng)目的正常實(shí)施，改變異議投訴未有效處理暫停招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)定，由招標(biāo)人自行決定異議投訴時(shí)是否暫停招投標(biāo)活動(dòng)，但招標(biāo)人須對(duì)其行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3. 完善和修訂部門規(guī)章

依據(jù)新招法及其實(shí)施條例，全面梳理和修訂部門規(guī)章，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的招投標(biāo)制度規(guī)則，為規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)提供具體的實(shí)施辦法。

能給市場(chǎng)做的盡量還給市場(chǎng)，限制地方政府對(duì)電子交易平臺(tái)的投入，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體建設(shè)電子交易平臺(tái)，讓市場(chǎng)的力量來(lái)促進(jìn)公共資源電子交易平臺(tái)的供給、優(yōu)化和發(fā)展。

4. 清理和規(guī)范地方招標(biāo)投標(biāo)配套制度

除《立法法》規(guī)定并經(jīng)審定的配套制度外，對(duì)地方公共資源交易管理機(jī)構(gòu)出臺(tái)的制度和土政策進(jìn)行全面清理。

權(quán)力有自我膨脹的特性，地方出臺(tái)的制度、政策是權(quán)力表達(dá)的一種方式，由于其出臺(tái)的靈活性、迅速性、無(wú)程序性，很容易為部門的治理措施披上 “ 合法化 ” 的外衣。所以，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)防地方以制定文件和土政策來(lái)代替法律進(jìn)行治理的隨意性。沒(méi)有學(xué)理基礎(chǔ)的制度和政策，對(duì)國(guó)家與社會(huì)的傷害遠(yuǎn)大過(guò)行政的不作為。簡(jiǎn)政放權(quán)的獲得感最終只能在基層和操作端獲得，依據(jù) “ 權(quán)力法定、市場(chǎng)自主、社會(huì)自治 ” 的原則，對(duì)各項(xiàng)行政權(quán)力分門別類進(jìn)行精簡(jiǎn)，更加突出公共資源交易管理部門的公共服務(wù)職能，進(jìn)一步探索權(quán)利清單、負(fù)面清單，明確政府放權(quán)領(lǐng)域，真正體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體 “ 法無(wú)禁止即可為 ” ，對(duì)政府 “ 法無(wú)授權(quán)不可為 ” 。

5. 深化 “ 放管服 ” 改革，全面落實(shí)事中事后監(jiān)管制度

深化公共資源交易領(lǐng)域放管服改革，促進(jìn)公共資源交易監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步樹立 “ 寬進(jìn)嚴(yán)管 ” 的監(jiān)管理念，禁止其對(duì)市場(chǎng)主體在招投標(biāo)交易中的市場(chǎng)干預(yù)，但對(duì)各類市場(chǎng)主體在交易過(guò)程中的違法違規(guī)行為應(yīng)加大處罰力度。

探索公共資源交易管理部門職能轉(zhuǎn)變，將工作重心從重交易過(guò)程管理轉(zhuǎn)移到招標(biāo)結(jié)果的評(píng)估和促進(jìn)合同全面履行上，全面培育社會(huì)的契約精神。讓中標(biāo)人專心于標(biāo)的物質(zhì)量、服務(wù)水平的提高和合同履行上，讓招標(biāo)人摒棄雜念，以合同管理為核心，切實(shí)保障相對(duì)方的合同權(quán)益，使誠(chéng)實(shí)守信、制造精品工程、提供優(yōu)質(zhì)貨物和服務(wù)的企業(yè)預(yù)期不斷提高，為公共資源配置創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

6. 建立公共資源交易信用評(píng)價(jià)體系

建立信用評(píng)價(jià)的懲戒與激勵(lì)機(jī)制，合理確定 信用建設(shè)的適用范圍、評(píng)價(jià)原則和評(píng)價(jià)對(duì)象、信用評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。

既要對(duì)交 易過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，也要對(duì)合同履行進(jìn)行評(píng)價(jià)；既要對(duì)供給主體進(jìn)行評(píng)價(jià)，也要對(duì)采購(gòu)主體進(jìn)行評(píng)價(jià)。

要預(yù)防信用建設(shè)評(píng)價(jià)的多頭管理帶來(lái)的評(píng)價(jià)結(jié)果不一致的問(wèn)題，防止有關(guān)部門借用信用評(píng)價(jià)來(lái)行使超越行政權(quán)力的行為。

（三）加強(qiáng)社會(huì)其他配套制度建設(shè)，助推建立招投標(biāo)行業(yè)良好的發(fā)展環(huán)境

加強(qiáng)其他配套制度建設(shè)是為了促進(jìn)招投標(biāo)交易進(jìn)行良好的資源配置，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，預(yù)防和懲治腐敗。

1.加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè)

總體來(lái)說(shuō),我國(guó)仍沒(méi)有建立有效的制度和機(jī)制來(lái)防止腐敗問(wèn)題，筆者建議應(yīng)盡快啟動(dòng)反腐敗法的立法工作。

進(jìn)一步完善和發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)和巡視制度的作用。

要分析招標(biāo)人為什么由亂作為變?yōu)椴桓覟椤⒉蛔鳛?、不能為。一方面原因是在反腐高壓之下缺乏?dān)當(dāng)意識(shí)，怕干得多出錯(cuò)多，不敢負(fù)起責(zé)任；另一方面也與紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督工作方式失恰和不適當(dāng)?shù)母深A(yù)有關(guān)。例如，在招投標(biāo)交易過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察部門因收到舉報(bào)直接干預(yù)招投標(biāo)交易過(guò)程，破壞了招投標(biāo)行政監(jiān)管體制。再例如，審計(jì)部門對(duì)招標(biāo)人超過(guò)一定額度的采購(gòu)未采用招標(biāo)方式或采購(gòu)方式的選擇進(jìn)行不適當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)并責(zé)令改正。這些做法具有非常大的傳導(dǎo)作用，讓無(wú)私為公、敢于擔(dān)當(dāng)、積極履職的單位和個(gè)人變得縮手縮腳。

用法治思維推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作。 “ 法無(wú)授權(quán)不可為 ” ， “ 法無(wú)禁止皆可為 ” ， “ 法定職責(zé)必須為 ” ，在依法治國(guó)前提下，紀(jì)檢監(jiān)察工作也要遵循法治原則，對(duì)違法亂紀(jì)的處理不能影響正常的招投標(biāo)活動(dòng)和正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，更不能直接處理招投標(biāo)交易過(guò)程中的具體問(wèn)題。

正確行使審計(jì)監(jiān)督職能。合理確定審計(jì)監(jiān)督與招投標(biāo)等其他行政監(jiān)督的邊界，防止審計(jì)結(jié)論的偏頗性和錯(cuò)誤傳導(dǎo)；合理確定行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的界限，不能因?qū)徲?jì)工作影響到當(dāng)事人的正常合同履行而違反《合同法》的相關(guān)原則；要對(duì)違法亂紀(jì)問(wèn)題與自身能力不足而造成或可能造成的問(wèn)題進(jìn)行區(qū)別，不能影響到合同當(dāng)事人合法的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

建立健全容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，既要對(duì)不作為的現(xiàn)象進(jìn)行問(wèn)責(zé)，也要鼓勵(lì)招標(biāo)人積極履職、敢于擔(dān)當(dāng)。

2.建立全面的信息公開制度和社會(huì)監(jiān)督制度

通過(guò)交易過(guò)程和合同履行過(guò)程的全面信息公開，用 “ 曬 ” 的辦法來(lái)約束交易各方的行為。讓市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾了解和參與到交易和合同履行全過(guò)程之中，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，使違法違規(guī)、腐敗行為遁于無(wú)形。

總之，招標(biāo)投標(biāo)制度建設(shè)，既要程序的合法公正，又要充分調(diào)動(dòng)招標(biāo)人的積極性，將招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中的核心決策權(quán)還給招標(biāo)人，達(dá)到高效優(yōu)化公共資源合理配置的目的，使招標(biāo)投標(biāo)這一制度規(guī)則成為我國(guó)國(guó)有投資管理的有效抓手，指導(dǎo)我國(guó)的招投標(biāo)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

作者：顧凌波， 中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、安徽省招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司董事長(zhǎng)

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》