新常態(tài)下招投標綜合監(jiān)管面臨的新挑戰(zhàn)及應對策略

今年以來，隨著依法行政的深入推進和公共資源交易體制改革的深化，各地招投標綜合監(jiān)管機構(gòu)紛紛上演“變形記”。有的為加強公共資源交易管理，成立政府公共資源交易監(jiān)督管理委員會辦公室，強化組織協(xié)調(diào)職能；有的通過地方人大立法的形式，在原來招投標綜合監(jiān)管的基礎上，授權(quán)成立公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu)，如安徽和湖北等??；有的撤銷原來地方政府授權(quán)的招投標集中統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，強化公共資源交易平臺的集中統(tǒng)一，如曾經(jīng)的全國“第一標局”—株洲市招標投標管理局；還有的在貫徹執(zhí)行六部委《關于建立清理和規(guī)范招標投標有關規(guī)定長效機制的意見》中，不斷矯正法無授權(quán)的招投標監(jiān)管和行政審批行為 ⋯⋯

總之，無論哪種形式的變身，都體現(xiàn)了公共資源交易領域的深刻變化：一是政府和社會依法行政的意識在 加強；二是公共資源交易的監(jiān)督管理力度在加大；三是公共資源交易市場在進一步規(guī)范。針對招投標綜合監(jiān)管，唯有審時度勢，積極迎接挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)觀念、 轉(zhuǎn)思路、轉(zhuǎn)方法，才能依法依規(guī)充分履職，服務好經(jīng)濟發(fā)展。

一 、 充分認識招投標市場面臨的新挑戰(zhàn)

（一）挑戰(zhàn)一：新常態(tài)提升招投標監(jiān)管新要求

1 ．PPP模式成為基礎設施項目建設的主流。 新常態(tài)下，投資基礎設施建設依舊是經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)健抓手。只是這種投資主體由原來的以政府為主，開始向投資主體多元化轉(zhuǎn)變。 2014 年下半年以來，國務院及國家發(fā)改委、財政部連續(xù)下發(fā)多個有關PPP項目的政策文件，支持社會資本進入基礎設施領域。2014年11月，財政部公布了首批30個項目，總計1800億元的PPP項目；2015年5月國家發(fā)改委公開發(fā)布政府和社會資本合作（PPP）推介項目，首批發(fā)布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。據(jù)統(tǒng)計，自2014年9月以來，34個省市區(qū)地方政府共推出總額約1.6萬億元的PPP項目。由此可見，以PPP模式為主流的基礎設施建設高潮已經(jīng)到來，這將改變以往以施工總承包為主流的招標方式，也必將改變招投標監(jiān)管服務的重點和方式。作為招投標監(jiān)管機構(gòu)及工作人員，必須認真學習研究國家這些新政，在嚴格遵循《招標投標法》及《招標投標法實施條例》的前提下，指導業(yè)主不拘一格探索適合PPP模式的招標方式。

2 ．深入簡政放權(quán)成為政府釋放市場活力的工作常態(tài)。 2015 年的國務院常務會議中，李克強總理又多次強調(diào)政府對市場要放管結(jié)合、相輔相成，要營造公平競爭環(huán)境，要規(guī)范市場秩序，要加強事中、事后監(jiān)管和完善監(jiān)管體系。近日，國家發(fā)改委、財政部相繼出臺系列政府簡政放權(quán)的政策，放開工程勘察、設計、監(jiān)理、招標代理等原來的政府指導價為市場價；取消政府采購代理資格審批，集中目錄外的項目，采購人在網(wǎng)上平臺可以自主選擇代理單位等；住房城鄉(xiāng)建設部頒布《關于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，提出改革招標投標監(jiān)管方式，非國有資金投資項目試行由建設單位自主決定是否進行招標發(fā)包，是否進入有形市場開展工程交易活動。一些地市已明確民營資本項目可以自行選擇是否招標，是否進入市場招標，政府招投標監(jiān)管的重點只是政府投資項目。

3 ．嚴格依法行政成為政府一切工作的準則。 黨的十八屆四中全會提出依法治國的戰(zhàn)略，再次給政府各項工作敲響了依法行政的警鐘。依法行政包含三方面內(nèi)容，一是辦事權(quán)限合法。以前行政管理除了法律授權(quán)職能外，更多的是政府行政授權(quán)的職能，并且政府將此作為依法管理社會事務的補充手段?，F(xiàn)在強調(diào)依法行政，要求政府各部門依法清理、制訂自己的正面權(quán)力清單。今后，法律無授權(quán)的，政府將不再授權(quán)部門管理職能。二是辦事程序合法。程序是確保結(jié)果的關鍵?！墩袠送稑朔ā繁旧硎且徊砍绦蚍?，它要求市場主體必須嚴格按照法定程序進行操作。對招投標活動的監(jiān)管，就是監(jiān)督招投標市場主體的行為是否符合法定程序要求，并對違法行為給予糾正。因此，監(jiān)管機構(gòu)對招投標市場的管理、服務，除了要接受招投標法律法規(guī)的約束外，還要接受《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》等行政法律規(guī)范的監(jiān)督和制約。一定要嚴格依照法定權(quán)限、法定程序進行，既不失職瀆職，也不越權(quán)越位。三是辦事結(jié)果合法。權(quán)限合法和程序合法是結(jié)果合法的前提。在嚴格依法行政的大背景下，監(jiān)管機構(gòu)一定要重視主體的合法、程序的合法。

（二）挑戰(zhàn)二：新體制催生招投標監(jiān)督新機制

1 ．法律法規(guī)對招投標行政職責分工進一步明確。 招投標是一種交易形式，也是工程、政府采購、國土等項目多采用的一種交易方式。依據(jù)現(xiàn)有的相關法律法規(guī)，公共資源交易的其他形式還有掛牌、拍賣、競爭性談判、單一來源采購等。以前《招標投標法》和《政府采購法》“打架”或分工不明確的地方，在2012年2月1日起實施的《招標投標法實施條例》中得到了統(tǒng)一和進一步闡述，基本消除了兩部法律之間的“隔閡”。同時，《招標投標法》作為一部專業(yè)法、程序法，根據(jù)法律適用的基本原則，較《建筑法》、《交通運輸法》和《政府采購法》等相關實體法在招投標專業(yè)和程序上有優(yōu)先權(quán)。

2 ．公共資源交易體制改革如火如荼。 《招標投標法實施條例》結(jié)合各地的招投標體制創(chuàng)新經(jīng)驗，給各地的招投標集中統(tǒng)一監(jiān)管改革留了“口子”，這也是各地招投標綜合監(jiān)管向公共資源交易監(jiān)督華麗變身的法律依據(jù)。各省市政府依據(jù)《條例》，有權(quán)決定公共資源交易項目是否統(tǒng)一進場、集中監(jiān)管。為此，一些省市依據(jù)新修訂的《立法法》，通過省人大或設區(qū)的地市人大立法，出臺《公共資源交易監(jiān)督管理條例》，授權(quán)公共資源交易綜合監(jiān)管機構(gòu)實施招投標和其他交易的監(jiān)督權(quán)，做到了政府行政管理事務的依法授權(quán)。目前，全國已有一半以上的省市完成了公共資源交易監(jiān)督體制改革，其余的省市也正在緊鑼密鼓積極推進公共資源領域的改革。

3 ．公共資源交易平臺整合已大勢所趨。 國家整合公共資源交易平臺的方案意見即將出臺。服務平臺建設要求以政府主導，提供公共服務為目的，整合工程建設項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等公共資源交易活動。為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)督部門提供公共資源交易保障、信息服務和監(jiān)督支撐。服務平臺應滿足以下功能：一是全流程電子化交易服務功能。二是信息資源集中共享服務功能。三是行政監(jiān)督支撐服務功能。四是專家資源服務功能。五是必要場所設施服務功能。下一步，除了傳統(tǒng)的工程建設和政府采購項目之外，國土、產(chǎn)權(quán)、醫(yī)藥耗材等凡屬于公共資源領域的項目，都將集中進入公共資源交易市場。

（三）挑戰(zhàn)三：新機制帶來公共資源交易監(jiān)管新方式

1 ．機制的創(chuàng)新，必將推動監(jiān)管手段創(chuàng)新。 社會學中，機制的建立，一靠體制，二靠制度。這里的體制，主要指的是組織職能和崗位責權(quán)的調(diào)整與配置;所謂制度，廣義上包括國家和地方的法律、法規(guī)以及組織內(nèi)部的規(guī)章制度。由此可見，體制與機制是一個相輔相成、螺旋推進的關系。體制變革，必將推動機制的改變；同時，機制的創(chuàng)新，也必將推動體制的向前發(fā)展。公共資源交易體制發(fā)生變化，與之配套的相關管理制度必然要發(fā)生變化，也必定推動監(jiān)管要充分利用科技，不斷創(chuàng)新監(jiān)督手段。

2 ．交易平臺的迅速發(fā)展，必將推動政府加速監(jiān)督平臺建設。 信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，推動著公共資源交易電子化闊步向前。目前，國家8部委實施的《電子招標投標辦法》及其《技術(shù)規(guī)范》，已經(jīng)為公共資源的電子交易系統(tǒng)及交易平臺、公共服務平臺和監(jiān)督平臺的建設制訂了準則和技術(shù)規(guī)范，各地市政府的電子招投標行政監(jiān)督平臺正嚴格貫徹《關于進一步規(guī)范電子招標投標系統(tǒng)建設運營的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2014〕1925號）精神，按照獨立規(guī)范運行、保證在線監(jiān)督的獨立性和公正性的架構(gòu)建設或改造，以充分體現(xiàn)監(jiān)督平臺的簡政放權(quán)和透明高效。

3 ．要提升監(jiān)管效率，必須確保實施在線行政監(jiān)督 。以往招投標行政監(jiān)督和管理手段多是采用傳統(tǒng)紙質(zhì)載體的管理方式，不僅行政監(jiān)督成本高，而且效率和透明度不高，且多被社會詬病。推行交易電子化后，要求建設與之配套的行政監(jiān)督電子平臺實施在線監(jiān)督。這個監(jiān)督平臺，必須明確監(jiān)管事項、監(jiān)管流程和監(jiān)管要求，除了法律明確不能公開的信息外，只要不涉及商業(yè)和技術(shù)機密，都應最大限 度公開，并且通過網(wǎng)上公布交易信息、招標文件、交易過程、交易結(jié)果及中標人的誠信體系和項目實施進度查詢、合同管理等環(huán)節(jié)，達到行政監(jiān)督與社會監(jiān)督的有機結(jié)合，增強監(jiān)管的針對性、前瞻性和有效性。

二 、 積極迎接新挑戰(zhàn)的應對策略

（一）梳理法定職能，嚴格依法行政

（1） 明確公共資源交易綜合監(jiān)督機構(gòu)的法定地位。 《招標投標法實施條例》第四條“縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關招投標活動的監(jiān)督職責另有分工的，從其規(guī)定”，明確了縣級以上政府有權(quán)依法授權(quán)一個部門承擔工程建設項目在實施招投標活動過程中的監(jiān)督職能。對于其他公共資源項目交易的監(jiān)督，比如土地招拍掛，國有控股或占主導地位的企業(yè)產(chǎn)權(quán)的拍賣，醫(yī)藥、器械及耗材的招標和政府特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等，公共資源交易綜合監(jiān)督機構(gòu)應通過地方人大立法授權(quán)進行交易環(huán)節(jié)的綜合監(jiān)督職能。

（2）可以對無立項部門核準的邀請招標方式進行批準或認定。 《招標投標法實施條例》第八條第二款規(guī)定：“國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大，擬采用邀請招標的，屬于本條例第七條規(guī)定的項目，由項目審批、核準部門在審批、核準項目時做出認定；其他項目由招標人申請有關行政監(jiān)督部門做出認定?！睂嵺`中，如政府投資的市政基礎設施的維修改造建設項目或國有控股及占主導地位的小型建設項目，無可研、立項審批，又達到招標限額，采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大，可以采用邀請招標方式。地方政府可以依法授權(quán)公共資源交易綜合監(jiān)管機構(gòu)對此類項目邀請招標方式進行核準或認定。

（3）對評標過程進行監(jiān)督。 《招標投標法實施條例》第四十六條第四款規(guī)定：“有關行政監(jiān)督部門應當按照規(guī)定的職責分工，對評標委員會成員的確定方式、評標專家的抽取和評標活動進行監(jiān)督?！本C合監(jiān)管機構(gòu)可以依據(jù)《條例》和政府授權(quán)的職能，一是對招標人提出的評標委員會成員的產(chǎn)生方式進行監(jiān)督，即是在評標專家?guī)熘胁捎秒S機抽取方式確定，還是允許招標人直接確定，進行提前備案監(jiān)督。依據(jù)《招標投標法》第三十七條：“一般招標項目可以采取隨機抽取方式，特殊招標項目，可以由招標人直接確定”；二是監(jiān)督評標專家的抽取過程，即招標人對評標專家的需求是否符合《招標投標法》第三十七條的要求。三是對評委評標活動進行監(jiān)督。目前相關法律法規(guī)都強調(diào)評委是要集中進入交易場所評標，監(jiān)管機構(gòu)對評委評標過程是否有違法違規(guī)行為進行監(jiān)督。

（4）接受依法必須進行招標項目的招標投標情況書面報告。 《招標投標法》第四十七條規(guī)定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起十五日內(nèi)，向有關行政監(jiān)督部門提交招標投標情況的書面報告?！边@是指招標人應將項目招投標的所有資料，包括中標通知書，送交項目監(jiān)督管理機構(gòu)備案。實行電子化后，更多是指數(shù)據(jù)電文形式的資料。對自行招標項目，招標人備案中標通知書時，也應提交書面招投標情況報告。

（5）受理和處理投訴。 《招標投標法》第六十五條規(guī)定：“投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規(guī)定的，有權(quán)向招標人提出異議或者依法向有關行政監(jiān)督部門投訴?！薄墩袠送稑朔▽嵤l例》第六十一條第二款規(guī)定：“行政監(jiān)督部門應當自收到投訴之日起3個工作日內(nèi)決定是否受理投訴，并自受理投訴之日起30個工作日內(nèi)做出書面處理決定”。 如果政府依法授權(quán)綜合監(jiān)管機構(gòu)受理投訴，嚴格按國家七部委11號令，依法受理；如果沒有授權(quán)綜合監(jiān)管機構(gòu)受理投訴，對于接到的公共資源交易過程的投訴，進行登記后，應立即移送有權(quán)部門處理。

（6）對招標投標違法行為的查處。 《招標投標法》及其實施條例均規(guī)定行政監(jiān)督部門對各種招標投標違法行為進行處理的權(quán)限。凡屬于招投標交易環(huán)節(jié)的違法行為，如若綜合監(jiān)管機構(gòu)依法被授權(quán)行政處罰權(quán)，應依法履職；如若綜合監(jiān)管機構(gòu)只有相關行政部門的委托處罰權(quán)，只能以相關行政部門的名義下達違法行為處理決定書。

（7）對違法行為的公示公告。 依據(jù)《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》第七條規(guī)定“對招投標違法行為所做出的以下行政處理決定應給予公告：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得；（四）暫?；蛘呷∠袠舜碣Y格；（五）取消在以定期內(nèi)參加依法必須招標項目的投標資格；（六）取消擔任評標委員會 成員的資格；（七）暫停項目執(zhí)行或追回已撥付資金；（八）暫停安排國家建設項目；（九）暫停建設項目的審查批準；（十）行政部門依法做出的其他行政處理決定”。綜合監(jiān)管機構(gòu)及交易中心，都應在原發(fā) 布項目信息和招標公告的媒體及相關網(wǎng)站公示對違法行為的處理結(jié)果。

（二）適應新要求，迅速進行 “ 三轉(zhuǎn) ”

1 ．轉(zhuǎn)觀念。 一是要從權(quán)力向責任轉(zhuǎn)變。政府對公共資源交易的監(jiān)管，是政府用“有形之手”彌補目前市場自我調(diào)節(jié)管理“無形之手”不足的權(quán)宜之計。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和社會誠信體系的建立，政府會不斷簡政放權(quán)，最終將市場的監(jiān)管交由市場自我完善、自我約束、自我發(fā)展。綜合監(jiān)管機構(gòu)處在市場監(jiān)管服務的最前沿，首要的是樹立責任意識、服務意識和市場意識，消除權(quán)力意識。

二是從授權(quán)管理向依法管理轉(zhuǎn)變。以前綜合監(jiān)管更多的是制定加強市場的管理措施，包括制訂各類“紅頭文件”以彌補法律的空缺。比如，為防范招標人“明招暗定”，剝奪法律賦予業(yè)主派代表參與評標的權(quán)力；為防止排斥潛在投標人，不允許招標人設置兩個以上資質(zhì)；限定招標人對標段劃分及限制投標人投標標段等。現(xiàn)在依法治國強調(diào)的是依法執(zhí)政、依法行政。綜合監(jiān)管機構(gòu)應嚴格將監(jiān)管行為控制在法律授權(quán)范圍內(nèi)，法律對市場主體沒有明確的禁止性行為，監(jiān)管機構(gòu)不得設置。

三是要從事前、事中監(jiān)督，向強化事中、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變。原來的綜合監(jiān)管，強調(diào)事前的防范、事中的強化、事后的彌補。在某種意義上是以監(jiān)管權(quán)力，取代業(yè)主權(quán)利；以監(jiān)管職責，替代業(yè)主責任。最突出的表現(xiàn)就是對招標文件和采購文件的審查備案。《招標投標法》和《政府采購法》及其配 套法規(guī)文件賦予行政部門的權(quán)力是對招標人或采購人以不合理條件限制或排斥潛在投標人及對供應商采取差別待遇的進行處罰。很顯然，真正確保招標文件、采購文件合法、合理性的責任主體就是招標采購人或其委托的代理機構(gòu)。相關的法規(guī)政策文件，明確的都是招標人在發(fā)放招標文件前到相關行政主管部門備案，并未賦予監(jiān)管機構(gòu)對招標文件的審查權(quán)。綜合監(jiān)管 機構(gòu)審查招標采購文件，一則于法無據(jù)；二則加大了監(jiān)管的強度；三則根據(jù)“誰審批、誰負責”的行政管理原則，要承擔相應的責任；四則監(jiān)管人員受專業(yè)技術(shù)能力限制，不可能具有相應的水平。

因此，對招標采購文件，綜合監(jiān)管機構(gòu)只應備案公示，讓社會上專業(yè)的、甚至輿論的力量監(jiān)督招標文件的合法性、合理性，綜合監(jiān)管只接受查處對招標采購文件不合法、不合理問題的投訴。

2 ．轉(zhuǎn)思路。 一是準確定位綜合監(jiān)管職責。要立足市場交易環(huán)節(jié)，準確定位職能職責，不爭權(quán)、不推責，妥善處理與相關行政主管部門的職責關系，強化交易過程的嚴格依法監(jiān)管，延伸與相關行政部門的事后協(xié)調(diào)配合職能；二是借勢借力提升市場管理水平。抓住國家、省、市信息平臺三級聯(lián)網(wǎng)的機遇，對市場主體的資信情況包括企業(yè)業(yè)績及查處的違法違規(guī)行為進行信息披露、曝光，加大市場主體的違法成本，震懾違法行為，打造信息共享、共用，構(gòu)筑社會誠信體系平臺，提升監(jiān)督管理服務市場的手段。三是從單一的工程項目監(jiān)管向公共資源項目監(jiān)管轉(zhuǎn)變。目前大部分的公共資源交易綜合監(jiān)管機構(gòu)的前身都是工程建設項目交易監(jiān)管機構(gòu)，針對市場交易項目內(nèi)容、性質(zhì)、特點及交易方式的變化，綜合監(jiān)管機構(gòu)要認真分析各類項目的特點，抓住重點、難點、熱點項目，盯住每類項目交易的關鍵點，以“四兩撥千斤”之勢，確保項目交易依法依規(guī)、公開透明。

3 ．轉(zhuǎn)方法。 充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，改進提升監(jiān)管方法。一是加快建設電子招投標公共服務平臺，充分發(fā)揮其功能，為社會各方提供信息服務。面向運營機構(gòu)、社會公眾、評標委員會、監(jiān)督部門、招標人、招標代理機構(gòu)、投標人建設電子公共服務平臺，提供公共資源交易相關法律法規(guī)政策文件查詢，項目交易信息公告，市場主體資信與業(yè)績公示，市場主體身份注冊與驗證，綜合評標專家服務，公告行政處理決定，實現(xiàn)各平臺數(shù)據(jù)交換服務等。二是加強電子招投標交易平臺監(jiān)督，為市場主體提供公平競爭環(huán)境。通過鼓勵各類主體競爭建設電子交易平臺，實現(xiàn)用戶注冊、招標文件下載、資格預審、發(fā)標、投標、開標、計算機輔助評標、遠程評標、定標、異議、資料歸檔、費用管理等功能。三是強化電子招投標監(jiān)督平臺功能，為行政監(jiān)督和監(jiān)察及檢察機構(gòu)在線監(jiān)督提供技術(shù)保障。將工作方式和手段從依托傳統(tǒng)手段及平臺向依托信息化電子平臺轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)公開性強、監(jiān)督力度大的優(yōu)勢，確保公共資源交易的公開、公平、公正。

來源：《招標采購管理》 （作者: 白淑芬 單位：株洲市招標投標管理局）