PPP模式在國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）項(xiàng)目的應(yīng)用分析——試論公開(kāi)招標(biāo)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的有效途徑

引言

隨著國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意 見(jiàn)》及《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等文件頒布實(shí)施，我國(guó)市政公用事業(yè)改革進(jìn)一步深化。當(dāng)前我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)、化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)政府公共服務(wù)、提高資金社會(huì)效率等方面存在諸多問(wèn)題，推廣P PP模式尤為重要。

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：在自然壟斷行業(yè)實(shí)行政企分開(kāi)，特許經(jīng)營(yíng)改革；允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)；推廣政府購(gòu)買服務(wù)；大力發(fā)展混合制經(jīng)濟(jì)。國(guó)務(wù)院已推出80個(gè)PPP示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本，以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與，要求把這80個(gè)PPP項(xiàng)目建成社會(huì)資本參與的樣板工程；指出各地政府要積極籌備更多的PPP項(xiàng)目。在財(cái)政部召開(kāi)的全國(guó)PPP專題會(huì)上，財(cái)政部對(duì)PPP作了系統(tǒng)部署，財(cái)政部作為PPP的第一責(zé)任部門，正大力推廣PPP。

國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)作為國(guó)內(nèi)大型咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和招標(biāo)代理企業(yè)，自2006年起連續(xù)八年獲得“中國(guó)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)十強(qiáng)”第一名。集團(tuán)業(yè)務(wù)涵蓋各行各業(yè)，業(yè)績(jī)居業(yè)界首位，僅PPP項(xiàng)目就完成了200余項(xiàng)。其中，國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）是我國(guó)首個(gè)采取公開(kāi)招標(biāo)的PPP項(xiàng)目，也是我國(guó)相當(dāng)成功的大型PPP項(xiàng)目案例，目前正向全國(guó)推廣。國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)作為該項(xiàng)目的總顧問(wèn)單位，牽頭組織該項(xiàng)目的融資顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)及招標(biāo)代理。

本文結(jié)合國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目，就當(dāng)前推廣PPP模式的意義及如何應(yīng)用進(jìn)行研究探討。

一、城鎮(zhèn)化面臨的問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求：堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn) 。中共中央、國(guó)務(wù)院于2014年3月印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014 — 2020年)》指出，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。但是，新型城鎮(zhèn)化需要大量資金投 入，而已形成的大量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也亟須化解。

1.地方債的形成

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》已于2014年8月31日修訂，并將于2015年1月1日開(kāi)始施行。修訂后的《預(yù)算法》稍微放開(kāi)了地方政府舉債的限制，規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。而在此以前，依據(jù)自1995年開(kāi)始實(shí)施的《預(yù)算法》，地方政府各級(jí)預(yù)算不列赤字。為了進(jìn)行地方建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的十年時(shí)間里，地方政府通過(guò)組建各類地方融資平臺(tái)籌集資金，形成了大量的地方政府債。具體原因如下：

一是地方財(cái)力嚴(yán)重不足。由于地方財(cái)政過(guò)分依賴土地，一方面房地產(chǎn)調(diào)控帶來(lái)財(cái)政減收；另一方面保障和改善民生，尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療、社保等剛性支出持續(xù)攀升，財(cái)政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顧自身償債能力，舉債度日。

二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念影響。長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，許多領(lǐng)導(dǎo)干部思想仍停留在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔”階段，對(duì)于政府指導(dǎo)干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行細(xì)節(jié)情有獨(dú)鐘，頻繁使用宏觀調(diào)控手段及財(cái)政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，破壞了市場(chǎng)規(guī)律，造成了嚴(yán)重依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展模式。同時(shí)，誤解公有制為主導(dǎo)，認(rèn)為“公有制為主導(dǎo)”就是一切歸國(guó)有、一切歸政府所有，融資平臺(tái)和銀行都是公有。政府認(rèn)為“不怕還不了”；銀行認(rèn)為“不怕政府不還”。尤其是2008年實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，由于取消了貸款數(shù)額限制，銀行爭(zhēng)搶政府項(xiàng)目，造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財(cái)政化”。

三是地主情結(jié)深厚。中國(guó)幾千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)，地主情結(jié)根深蒂固。表現(xiàn)在個(gè)人上，重積累、輕享受，省吃節(jié)用、買田置地、建樓蓋房；表現(xiàn)在政府上，重投資、輕消費(fèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴投資拉動(dòng)而不是消費(fèi)增長(zhǎng)，為了建設(shè)不惜到處舉債。

四是監(jiān)管缺位。分稅制改革后，中央財(cái)政大量資金通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚(yú)”現(xiàn)象，地方為了拿到中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，申報(bào)項(xiàng)目時(shí)承諾無(wú)法承擔(dān)的配套資金，只能靠舉債配套。

此外，以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績(jī)觀”，“前人借錢后人還債”導(dǎo)致各級(jí)地方政府普遍負(fù)債。

2．城鎮(zhèn)化建設(shè)的緊迫性

當(dāng)前我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率并不高，由于軟件硬件配套不完善，名義上是超過(guò)50%，實(shí)際上只有40%。2020年要達(dá)到中央要求的60%，由此帶來(lái)的投資需求將超過(guò)40萬(wàn)億元。加上目前已形成了大量的地方債，舊債要還，新債要舉，資金缺口非常大。

亞行、世行一直倡導(dǎo)PPP模式，中央層面正在加速PPP模式立法進(jìn)程，國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院推出80個(gè)PPP示范項(xiàng)目，財(cái)政部正大力推動(dòng)PPP模式，地方政府對(duì)PPP更是高度關(guān)注，北京、上海、天津、浙江、福建等多個(gè)省市正在調(diào)研籌備PPP項(xiàng)目。因此，PPP模式未來(lái)大有可為。

二、推廣PPP模式的意義

黨的十八屆三中全會(huì)指出：推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制，大力推廣PPP模式，具有十分重要的意義。

1．PPP涵義

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫(xiě)，譯為“公共私營(yíng)合作制”。

PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業(yè)組織之間，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。廣義的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和風(fēng)險(xiǎn)的兼顧，即收益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，缺一不可。狹義的PPP模式通常是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。

2.PPP在全球應(yīng)用

PPP最早在19世紀(jì)的西方鐵路建設(shè)中以特許權(quán)形式出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代，PPP被發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)和新興經(jīng)濟(jì)體大量用于交通運(yùn)輸、醫(yī)療、通信、能源、水務(wù)、固廢等領(lǐng)域。2008年美國(guó)次貸危機(jī)中，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)蓋特納提出利用PPP機(jī)制來(lái)清除金融機(jī)構(gòu)有毒資產(chǎn)的方案，節(jié)約了財(cái)政救助成本。

3．PPP在我國(guó)發(fā)展

我國(guó)廣義上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和實(shí)業(yè)在深圳 投資建設(shè)了沙角B電廠項(xiàng)目,是我國(guó)首家BOT項(xiàng)目，1995年廣西來(lái)賓電廠二期工程是我國(guó)引進(jìn)BOT方式的里程碑。目前，BOT方式在污水處理、垃圾處理、燃?xì)庠O(shè)施、高速公路和道路橋梁等市政公用領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。

2002年啟動(dòng)的國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng) 目，是我國(guó)首個(gè)采取公開(kāi)招標(biāo)的典型的狹義上的PPP項(xiàng)目。政府通過(guò)資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)讓（TOT）吸引社會(huì)資本、收益共享共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也具有PPP特征，如國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)負(fù)責(zé)組織實(shí)施的“雙匯集團(tuán)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“天津市北水業(yè)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“虎門大橋10 %股權(quán)轉(zhuǎn)讓”等項(xiàng)目，引進(jìn)了資金、技術(shù)和管理，實(shí)現(xiàn)了公私合營(yíng)。目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)最高的北京魯家山生 活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，也按照 PPP模式運(yùn)作。

4．推廣PPP意義

采用PPP模式加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義。PPP模式能解決資金短缺、有效轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、提高服務(wù)效率、控制預(yù)算成本，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

第一，解決 資金來(lái)源，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。推廣應(yīng)用PPP模式，PPP吸引社會(huì)資本，改變過(guò)去資金單一由政府提供的模式，拓 寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

第二，提高管理效率，提升公共服務(wù)水平。推廣應(yīng)用PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。PPP項(xiàng)目是由專業(yè)部門運(yùn)營(yíng)，管理效率更高，PPP模式能將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，有助于厘清政府與市場(chǎng)的邊界，提升公共服務(wù)水平。

第三，提高PPP項(xiàng)目的綜合效益。成功的PPP兼顧財(cái)政和社會(huì)福利兩個(gè)角度。從財(cái)政角度，PPP機(jī)制能降低財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)；從社會(huì)福利的角度看，PPP機(jī)制能提高社會(huì)福利水平。

三、國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP模式介紹

奧運(yùn)是中華民族的百年之夢(mèng)。國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）是北京2008年奧運(yùn)會(huì)的主體育場(chǎng)，是標(biāo)志性建筑，是最具國(guó)際先進(jìn)水平的多功能體育場(chǎng)，可承擔(dān)各類比賽項(xiàng)目，能容納觀眾十萬(wàn)人。北京市政府為履行與國(guó)際奧委會(huì)簽訂的2008年第29屆奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)主辦城市合同項(xiàng)下的義務(wù)，決定在北京奧林匹克公園（B區(qū)）內(nèi)建設(shè)國(guó)家體育場(chǎng)。

參照國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為降低項(xiàng)目的融資成本、運(yùn)營(yíng)成本、提高運(yùn)營(yíng)效率，北京市政府決定引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制，采用公開(kāi)招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目法人合作方（PPP）。投資人與代表市政府的北京市國(guó)有資產(chǎn)公司簽訂合作經(jīng)營(yíng)合同，雙方共同組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交等全面工作。

（一）項(xiàng)目總體情況

1．招標(biāo)情況

項(xiàng)目名稱：國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)（PPP項(xiàng)目）。

招 標(biāo) 人：北京市人民政府。

咨詢服務(wù)及招標(biāo)機(jī)構(gòu)：國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)（原名為“國(guó)信招標(biāo)有限責(zé)任公司”） 。

資格預(yù)審公告：在中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)、《人民日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)日?qǐng)?bào)》等發(fā)布。

發(fā)標(biāo)時(shí)間：2003年4月21日。開(kāi)標(biāo)時(shí)間：2003年6月30日。

招標(biāo)方式：公開(kāi)招標(biāo)，“一次招標(biāo)、兩步進(jìn)行” 。

第一步招商，先進(jìn)行資格預(yù)審和意向征集，對(duì)全球39家申請(qǐng)人的投標(biāo)資格、建設(shè)方案設(shè)想、融資計(jì)劃思路、運(yùn)營(yíng)方案意向等進(jìn)行評(píng)估，確定5名投標(biāo)入圍者。

第二步招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)人遞交的優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案、融資方案、運(yùn)營(yíng)方案以及移交方案等進(jìn)行綜合評(píng)審，最終確定項(xiàng)目法人合作方。

中標(biāo)單位：中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體。投標(biāo)單位有中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體、北京建工集團(tuán)聯(lián)合體、筑巢國(guó)際聯(lián)合體、MAX BOEGL聯(lián)合體（德國(guó)）等四家單位。

簽約儀式：2003年8月9日上午，在人民大會(huì)堂舉行，北京奧組委常務(wù)副主席、北京市副市長(zhǎng)劉敬民、國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)董事長(zhǎng)葉青和中標(biāo)人代表參加簽約儀式。

2．特許經(jīng)營(yíng)期

2008年奧運(yùn)會(huì)后30年。

3．融資情況

招標(biāo)控制價(jià)：中標(biāo)人出資不得超過(guò)49%（政府投資比例不得低于51%）。

融資比例：中標(biāo)人出資42%（政府出資58%）。

北京市政府的投資部分注入項(xiàng)目公司，委托北京市國(guó)有資產(chǎn)公司作為出資人代表。

4．相關(guān)權(quán)利

政府按出資比例擁有項(xiàng)目所有權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)管權(quán)，但不參與項(xiàng)目的收益分配；中標(biāo)人有經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，但沒(méi)有項(xiàng)目的處置權(quán)。經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目公司向北京市政府移交全部資產(chǎn)。

（二）顧問(wèn)服務(wù)內(nèi)容

國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)作為國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目的總顧問(wèn)單位，為本項(xiàng)目提供了咨詢服務(wù)及招標(biāo)代理工作。內(nèi)容包括：

1．編制《特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》

首先通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，組織潛在投資人盡職調(diào)查，讓投資人了解項(xiàng)目情況，以利于作出科學(xué)的投資決策；政府也能了解投資人的實(shí)力及投資意愿，便于制訂對(duì)策。然后編制《特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》，內(nèi)容包括：工作計(jì)劃、實(shí)施步驟、邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)分析；搭建財(cái)務(wù)模型、進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算，提出政府與投資人出資比例建議等，為政府決策提供依據(jù)。

2．發(fā)布信息，進(jìn)行全球招商

《中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)》是國(guó)家指定發(fā)布招標(biāo)公告的唯一網(wǎng)絡(luò)媒體，國(guó)內(nèi)外用戶關(guān)注度非常高，每天的訪問(wèn)量達(dá)百萬(wàn)以上。國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目在《中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)》、《人民日?qǐng)?bào)》等同時(shí)發(fā)布，吸引全球39家投資人參與競(jìng)爭(zhēng)。各投資人提交了項(xiàng)目初步方案，包括建設(shè)方案設(shè)想、融資思路、運(yùn)營(yíng)方案等。

3．編制招標(biāo)文件

國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件包括《資格預(yù)審文件》、《招標(biāo)文件》、《合作經(jīng)營(yíng)合同》、《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》等中英文全套法律文件。

（1）招標(biāo)文件組成部分。

第一卷《投標(biāo)人須知》：第一章《總則》；第二章《投標(biāo)人資格》；第三章《招標(biāo)文件》；第四章《投標(biāo)文件的構(gòu)成與要求》；第五章《投標(biāo)文件的編制要求》；第六章《開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)》；第七章《授予合同》；附件《投標(biāo)文件格式》。

第二卷《合同與協(xié)議》：第一篇《特許權(quán)協(xié)議》；第二篇《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》；第三篇《合作經(jīng)營(yíng)合同》。

第三卷《設(shè)計(jì)條件和設(shè)計(jì)大綱》：第一篇《國(guó)家體育場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件》；第二篇《國(guó)家體育場(chǎng)奧運(yùn)工程設(shè)計(jì)大綱》；第三篇《巖土工程勘察報(bào)告》。

第四卷《建筑概念設(shè)計(jì)方案》。

第五卷《參考資料》。

（2）評(píng)標(biāo)辦法為綜合評(píng)估法。

評(píng)審因素及權(quán)重如下：

建筑設(shè)計(jì)優(yōu)化方案： 10%

建設(shè)方案： 15%

融資方案： 20%

運(yùn)營(yíng)方案： 25%

財(cái)務(wù)分析： 5%

保險(xiǎn)方案： 5%

移交方案：5%

對(duì)合同文件響應(yīng)：15%

4．組織招標(biāo)投標(biāo)工作

經(jīng)過(guò)資格預(yù)審確定了五家合格投標(biāo)人，有四家投標(biāo)單位參加了投標(biāo)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)由北京市政府出資人代表和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、體育設(shè)施運(yùn)營(yíng)和國(guó)際奧林匹克事務(wù)管理等方面的專家組成，成員人數(shù)為17人。評(píng)標(biāo)委員會(huì)依照評(píng)標(biāo)辦法，針對(duì)各投標(biāo)人的上述評(píng)審因素進(jìn)行了綜合評(píng)審，編寫(xiě)中英文《評(píng)標(biāo)報(bào)告》，推薦中標(biāo)人。

5．合同談判，簽署協(xié)議

由于招標(biāo)文件中附有《合作經(jīng)營(yíng)合同》、《特許權(quán)協(xié)議》及《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》，投標(biāo)人均作出了充分響應(yīng)，談判時(shí)沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性修改，雙方只就細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行討論并很快達(dá)成一致，因而合同談判愉快而高效。

（1）《合作經(jīng)營(yíng)合同》，由中標(biāo)人與北京市國(guó)有資產(chǎn)公司簽署，由雙方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)維修及移交等事項(xiàng)。包括項(xiàng)目公司的章程、出資比例、收益分配、法人治理結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)管理、財(cái)務(wù)管理、招標(biāo)采購(gòu)、解散及終止等，從公司的設(shè)立、運(yùn)行到終止全過(guò)程約定。

（2）《特許權(quán)協(xié)議》，由項(xiàng)目公司與北京市政府簽署，協(xié)議界定了雙方權(quán)益和責(zé)任，明確了政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)有監(jiān)管的權(quán)利；約定雙方責(zé)任義務(wù)，如：特許范圍、特許年限、建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用、變更及終止、設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)、設(shè)施的使用維修及更新、安全管理、違約責(zé)任及爭(zhēng)議解決等。

（3）《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》，由項(xiàng)目公司與北京奧組委及北京市政府簽署，是項(xiàng)目公司為奧運(yùn)會(huì)提供服務(wù)的協(xié)議。協(xié)議規(guī)定北京奧組委使用國(guó)家體育場(chǎng)的權(quán)利和義務(wù)，項(xiàng)目公司為北京奧組委服務(wù)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。包括設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收、交付使用、運(yùn)行維護(hù)、服務(wù)管理、安全保衛(wèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，項(xiàng)目公司必須尊重奧運(yùn)準(zhǔn)則。

（三）鳥(niǎo)巢PPP模式的貢獻(xiàn)

北京2008年奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦，以及十多年的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)證明，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目貢獻(xiàn)突出。

1．拓展了融資渠道，解決了建設(shè)資金

國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目，既降低了北京市政府的投資額度（社會(huì)融資42%，政府投資58%），減輕了政府的投資壓力；通過(guò)引入社會(huì)資本，又全面提高資金利用效率，因而，節(jié)省了項(xiàng)目總投資，節(jié)約了社會(huì)總體資源。

2．提高了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整體效率

既避免了政府對(duì)項(xiàng)目設(shè)施后期維修及更改費(fèi)用的投入，又避免了政府對(duì)項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼，使政府免予背負(fù)長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，節(jié)省了政府的后期投入。

3．分散了政府投資風(fēng)險(xiǎn)

由于項(xiàng)目的每一個(gè)階段均由政府和投資人共同完成，也分擔(dān)了投資人的部分風(fēng)險(xiǎn)。政府和投資人真正整合成為戰(zhàn)略合作伙伴，共同參與設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享的長(zhǎng)期目標(biāo)。

4．探索出了政府進(jìn)行投融資體制改革的新模式

為北京后來(lái)的市場(chǎng)化融資積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)PPP模式發(fā)展奠定 了基礎(chǔ)、樹(shù)立了榜樣。

四、PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)實(shí)施要點(diǎn)

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目資源優(yōu)化配置，公開(kāi)招標(biāo)能在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中形成充分競(jìng)爭(zhēng)。PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)實(shí)施要點(diǎn)如下：

（一）堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管

1.公開(kāi)招標(biāo)是法定的競(jìng)爭(zhēng)方式

在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)時(shí)，有的地方政府片面追求吸引資金、不進(jìn)行招標(biāo)而直接與投資人進(jìn)行談判、對(duì)投資人承諾過(guò)高收益或固定回報(bào)。為此，國(guó)家有關(guān)部門下發(fā)了相關(guān)規(guī)定，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施程 序，對(duì)招投標(biāo)程序作了具體規(guī)定；《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》明確競(jìng)爭(zhēng)原則，要求公開(kāi)招標(biāo)；國(guó)務(wù)院推出80個(gè)PPP示范項(xiàng)目要求“面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)”；財(cái)政部也強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目必須公開(kāi)招標(biāo)。因此，PPP項(xiàng)目公開(kāi) 招標(biāo)是國(guó)家政策法規(guī)規(guī)定，具有強(qiáng)制性和法定性。

2.公開(kāi)招標(biāo)具有諸多優(yōu)勢(shì)

PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)，其競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、透明度高，既體現(xiàn)了“公平、公正、公開(kāi)”的原則，又能選擇最滿足招標(biāo)文件的投資人。

（1）公開(kāi)招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)投資人，通過(guò)國(guó)家指定《中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)》等“三報(bào)一網(wǎng)”公開(kāi)發(fā)布項(xiàng)目信息，其權(quán)威性高、聚焦性強(qiáng)，廣泛引起投資人關(guān)注，吸引國(guó)內(nèi)外投資人參與競(jìng)爭(zhēng)。因此，公開(kāi)招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)更多更強(qiáng)的投資人。

（2）公開(kāi)招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)價(jià)值，公開(kāi)招標(biāo)能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的“物有所值”。通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷；避免信息不對(duì)稱給政府造成的損失；促使投資人保證質(zhì)量、改善服務(wù)、降低費(fèi)用、提高效率，創(chuàng)造合理的利益回報(bào)。因此，公開(kāi)招標(biāo)能找到合理價(jià)格，從而發(fā)現(xiàn)價(jià)值。

（3）公開(kāi)招標(biāo)能在陽(yáng)光下操作，讓公眾廣泛參與并監(jiān)督，以利于防范PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中舞弊現(xiàn)象和滋生腐敗。

3.公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

與傳統(tǒng)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)相比，PPP項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn)：

（1）參與項(xiàng)目前期工作，PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)提前介入。政府在確定PPP項(xiàng)目時(shí)，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)參與項(xiàng)目前期論證，判定項(xiàng)目采用PPP模式的可行性，對(duì)項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析，編寫(xiě)PPP項(xiàng)目的《投融資方案》。

咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)參與PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計(jì)等前期工作，使各項(xiàng)工作在滿足規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下，還應(yīng)符合PPP項(xiàng)目《投融資方案》。在技術(shù)方面，專業(yè)投資人有自身的特長(zhǎng)，用其成熟的技術(shù)，既可提高質(zhì)量、改善環(huán)境，又可節(jié)省投資、降低成本，對(duì)政府、公眾和投資人均有利。

（2）招標(biāo)工作提前介入，這樣不僅能縮短項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間，提高工作效率，還能從PPP項(xiàng)目起點(diǎn)開(kāi)始，周密策劃、縝密部署、統(tǒng)籌安排和規(guī)范組織。評(píng)標(biāo)辦法要科學(xué)完善，評(píng)標(biāo)因素應(yīng)綜合考慮投資、融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)維修及移交等方案。評(píng)委會(huì)應(yīng)有政府代表參加，充分體現(xiàn)政府的監(jiān)督管理權(quán)。

（3）招標(biāo)文件重視監(jiān)管，PPP項(xiàng)目一般為基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項(xiàng)目，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)公眾利益。招標(biāo)文件應(yīng)規(guī)定的具體監(jiān)管制度和措施。如：

履約擔(dān)保，要求投資人提交履約擔(dān)保，可分階段設(shè)置：建設(shè)期履約擔(dān)保、運(yùn)營(yíng)期履約擔(dān)保，以及移交前的履約擔(dān)保等；

質(zhì)量及成本監(jiān)管，監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、公共利益、公眾安全、環(huán)境保護(hù)以及其他社會(huì)責(zé)任履行情況等；對(duì)經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行定期核驗(yàn)，包括動(dòng)力費(fèi)、材料費(fèi)、維修費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用等；

公眾監(jiān)督，PPP項(xiàng)目為公眾服務(wù)，公眾有權(quán)了解經(jīng)營(yíng)成本和服務(wù)質(zhì)量，經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)接受公眾監(jiān)督。還可委派專職監(jiān)督員，代表政府隨時(shí)監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況；　　

中期評(píng)估，每隔兩三年政府組織有關(guān)部門及專家對(duì)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行綜合評(píng)估，包括資產(chǎn)維護(hù)、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)使用、負(fù)債及擔(dān)保等所有內(nèi)容。

（4）重視合同談判，PPP項(xiàng)目既要重視前期的溝通洽談，更要重視后期的合同談判。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定PPP項(xiàng)目的中標(biāo)人后，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)還要為合同談判提供支持，如制定談判方案和策略、對(duì)談判中的關(guān)鍵問(wèn)題提出建議，但不得對(duì)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改或補(bǔ)充。

（二）堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是PPP模式的實(shí)施基礎(chǔ)。堅(jiān)持市場(chǎng)化，確保項(xiàng)目質(zhì)量，降低項(xiàng)目成本。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府和社會(huì)資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上合作。

首先，政府要有市場(chǎng)觀念。PPP的實(shí)質(zhì)是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，應(yīng)處理好政府與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等具體環(huán)節(jié)，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，減少政府干預(yù)。但對(duì)供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、公共交通等公共產(chǎn)品，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)效率的監(jiān)管。PPP項(xiàng)目是政府和企業(yè)之間的合作，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，通過(guò)合同條款約束政企雙方的行為。

其次，投資人要有綜合能力。PPP模式貫穿項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的整個(gè)生命周期，投資人應(yīng)有過(guò)硬的綜合實(shí)力，包括財(cái)務(wù)狀況、融資能力、經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理能力等。有實(shí)力的投資人能夠?qū)崿F(xiàn)“集團(tuán)作戰(zhàn)”，將設(shè)計(jì)單位、建設(shè)企業(yè)、供應(yīng)商、銀行等機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目的中標(biāo)人中信集團(tuán)聯(lián)合體，由中信集團(tuán)、國(guó)安岳強(qiáng)、北京城建等組成，具有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、融資等方面的綜合優(yōu)勢(shì)。

（三）堅(jiān)持公共利益最大化原則，兼顧社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益

PPP模式既涉及政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會(huì)效益。既要避免社會(huì)資本利潤(rùn)超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價(jià)格高引發(fā)公眾不滿情緒；又要保障社會(huì)資本長(zhǎng)期合理回報(bào)，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展。因此，在進(jìn)行融資方式的設(shè)計(jì)時(shí)，要確保PPP模式能使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均有所提高，對(duì)社會(huì)效益較好、經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，政府應(yīng)考慮給予適度的財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，政府應(yīng)行使監(jiān)督管理權(quán)，切實(shí)維護(hù)好公眾利益。

（四）有效規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，處理好發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系

1．選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)避操作風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目需要市場(chǎng)、政策、法律、財(cái)務(wù)以及技術(shù)等各方面的知識(shí)廣泛融合，政府部門往往缺乏系統(tǒng)的操作經(jīng)驗(yàn)，充分利用咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能，熟練掌握國(guó)家的政策規(guī)定，能制定出科學(xué)可行的PPP實(shí)施方案，使項(xiàng)目實(shí)施少走彎路，達(dá)到事半功倍的效果。

2．規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)工作，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家有關(guān)部門要求PPP項(xiàng)目應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)能在“公開(kāi)、公平、公正”的原則下，通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)選擇最合適的投資人，規(guī)避了政策風(fēng)險(xiǎn)。為了使PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)和招標(biāo)代理有效銜接，依照國(guó)家對(duì)咨詢和招標(biāo)代理的資質(zhì)規(guī)定，由同時(shí)具有咨詢資質(zhì)和招標(biāo)資質(zhì)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)擔(dān)任PPP項(xiàng)目的總顧問(wèn)是最理想的選擇。

結(jié)束語(yǔ)

國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）PPP項(xiàng)目是我國(guó)首個(gè)采取公開(kāi)招標(biāo)的大型PPP項(xiàng)目，其操作規(guī)范、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益好，得到了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部及北京市政府的充分肯定。國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)在咨詢服務(wù)和招標(biāo)過(guò)程中，精心策劃、規(guī)范實(shí)施，探索出PPP項(xiàng)目實(shí)施途徑，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在后來(lái)200多個(gè)PPP項(xiàng)目中得到鞏固和發(fā)展。實(shí)踐證明：公開(kāi)招標(biāo)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的有效途徑。