完善央企招標采購制度的思考

摘要： 招標采購制度自從在央企實施以來，對促進社會主義市場經(jīng)濟體制建立、提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力等起到了積極作用。但是，由于受市場競爭局限性和自身所處階段的制約，在招標采購制度建設上，央企目前仍在不斷探索實踐，尚需要下大力氣予以完善和落實，這對于如何發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用尤為重要。

前言

20世紀90年代以來，企業(yè)面臨的國內(nèi)外環(huán)境變得極為復雜，市場競爭也日益激烈，為了生存進而在競爭中保持優(yōu)勢，企業(yè)必須在經(jīng)營的起始環(huán)節(jié)充分利用外部資源，全面提高競爭能力。

獲取外部資源是企業(yè)供應鏈管理的基本任務，如何更快捷有效、低成本、高質(zhì)量地獲得資源，使企業(yè)在短時間內(nèi)滿足客戶需要、提升競爭實力，一直是業(yè)內(nèi)人士不斷探索和追求的目標。采購作為一項重要的管理環(huán)節(jié)，通過建立一系列法規(guī)、政策和制度，以公開招標、投標的方式選擇外部交易對象，不僅具有公開公正性和競爭性，而且使其有章可循、有規(guī)可依。

采購一直以來比較 “ 神秘 ” ，似乎總罩著一層朦朧的面紗，這主要是因其曲折的歷史所致。不同的歷史階段，采購所扮演的角色有所不同。計劃經(jīng)濟時期，短缺狀態(tài)下，采購人員需要 “ 跑采購 ” ，以提供生產(chǎn)后勤保障；改革開放后，在雙軌制階段，央企采購似乎 “ 神通廣大 ” ，到了市場經(jīng)濟階段，供大于求，人們對采購工作更多的是持懷疑或不信任態(tài)度，采購似乎有 “ 灰色地帶 ” 嫌疑?，F(xiàn)實中的采購，確實是一個歷史概念，最早來自市場體系，不同階段采購的關注點和價值也不一樣。初期階段是為了獲取產(chǎn)品，是一個為生產(chǎn)服務的部門，負責保障供應；接下來，隨著企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體地位的確立，采購發(fā)展成第三利潤源，需要通過其開源節(jié)流、降本增效，1%的采購成本的降低帶來的是12%的利潤增加；后來，發(fā)展到戰(zhàn)略采購，要求部門協(xié)同，追求全生命周期成本最低；未來的采購，將會是一個價值協(xié)同的概念，實現(xiàn)供應鏈的管理與優(yōu)化（見圖1）。央企采購的發(fā)展，實際上是逐漸由過去的后勤部門向戰(zhàn)略部門轉變的過程。由此可見，采購是一門學問，是一門發(fā)展中的科學，是企業(yè)的高端業(yè)務。央企采購如何擺脫 “ 神秘 ” ，一方面需要科學理性面對采購理論發(fā)展與現(xiàn)實實踐，另一方面需要大力提升采購管理。提升采購管理的內(nèi)容非常豐富，其中尤為重要的是推行陽光采購、完善招標制度，這不僅是企業(yè)自身發(fā)展的需要，更是我國健全完善社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用的制度前提，央企在維護公開、公平、公正的市場經(jīng)濟秩序方面必須率先垂范、義不容辭。

一、轉型升級中的央企招標采購特點鮮明

央企自引入招標方式以來，為 國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、推進重大項目建設發(fā)揮了不可或缺的重要作用，主要表現(xiàn)為：樹立競爭意識、引進國際先進技術、鼓勵企業(yè)參與國際國內(nèi)競爭、提高企業(yè)經(jīng)濟效益、預防遏制腐敗和商業(yè)賄賂、推進體制改革乃至提升經(jīng)濟發(fā)展整體素質(zhì)和質(zhì)量等。

在中央加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式重大決策的指導下，央企作為我國國民經(jīng)濟的骨干和脊梁，正處在從戰(zhàn)略高度謀劃和推進轉型升級的過程中，亟待在轉型升級中作出表率。采購雖然只是企業(yè)戰(zhàn)略管理的一個重要方面，但由于其在供應鏈中的特殊地位和作用，對促進企業(yè)轉型升級、調(diào)整和優(yōu)化企業(yè)結構發(fā)揮著不可替代的作用。

當前央企采購基本處于重新樹形象、固流程、轉角色、上臺階的歷史階段，呈現(xiàn)出以下特點：

1.采購管理理念先進

央企的采購管理理念與國際幾乎是同步的，中石油、中石化、中海油、國家電網(wǎng)、中國移動等，都在同步發(fā)展戰(zhàn)略采購，同步強化供應鏈管理理念和思想等。戰(zhàn)略采購是在供應鏈環(huán)境下的一種新興采購模式，主要是通過與關鍵承包商、供應商建立戰(zhàn)略伙伴關系，將合作伙伴經(jīng)營納入企業(yè)自身戰(zhàn)略經(jīng)營范圍，形成優(yōu)勢互補的聯(lián)盟。

2.積極探索先進的方法和手段

央企采購的方式正逐漸從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，無論是集中采購、安全采購、綠色采購、ERP系統(tǒng)的應用，還是框架協(xié)議、電子招標、反向拍賣等手段的實施，都使得采購的科學性、有效性和創(chuàng)新性進一步提升。如今，電子商務方式已經(jīng)非?；钴S，央企基本上都已全面發(fā)展起電子商務。而在2000年，中國石油率先實行電子商務，在國內(nèi)還比較罕見。

3.屬于監(jiān)督審計的重點

央企的采購環(huán)境復雜，采購管理參差不齊，屬于監(jiān)督審計的重點，這也是央企采購一個非常重要的特點。當前央企的某些體制機制尚在進一步健全完善之中，許多行業(yè)或專業(yè)缺乏有效競爭的環(huán)境和土壤，這個過程中時常會出現(xiàn)一系列招標的不規(guī)范問題：如采購計劃不確定；采購預算編制不規(guī)范、不完整，不給采購預留合理周期；采購程序執(zhí)行不規(guī)范；采購頻次多、規(guī)模小、缺乏預見性等，到了招標環(huán)節(jié)，導致出現(xiàn)未按規(guī)定招標、規(guī)避招投標、招標過程不規(guī)范、標書編制水平不高、招標結果未嚴格執(zhí)行等現(xiàn)象，這些從客觀上都需要監(jiān)察審計的介入。對央企開展審計監(jiān)督，有利于提高采購資金使用效益，維護央企形象，防止國有資產(chǎn)流失。

二、招標采購制度面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)

根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學的基本原理，公共領域的非市場特征必然導致其在公共資源交易活動中市場價格機制失靈，即自主和分散的市場選擇方式在配置公共資源活動中會失效。招標是一種市場經(jīng)濟體制下的采購機制，如果離開了公平競爭這個大前提，招標肯定失靈，同樣的道理，如果不能完善和落實招標制度，在現(xiàn)實的環(huán)境下，公平競爭便無從談起，市場競爭體制也建立不起來。

1.建立招標制度的重要性

制度決定了人與人、人與事、事與事之間的關系，也限定了人們的選擇范圍。招標采購中出現(xiàn)的一系列不規(guī)范現(xiàn)象，從制度層面來看，都源于現(xiàn)行的招標制度沒有形成應有的制約和監(jiān)督關系。

近年來社會上接連出現(xiàn)的各種 “ 門 ” 事件，凸顯了我國目前的招標制度或被忽視或執(zhí)行不力。例如，2012年7月份的原鐵道部天價宣傳片事件，腐敗源于采購時沒有執(zhí)行國家關于 “ 單項或批量采購金額一次性達100萬元及以上的，須采用招標方式 ” 的規(guī)定；2012年1月，武漢地鐵廣告招標 “ 低價中標 ” 事件，調(diào)查結果顯示，投標并順利 “ 中標 ” 者以及招標代理方，都是招標人的利益關聯(lián)方，屬招投標法明令禁止的回避范疇 ^……

在中紀委第二次全體會議上，習近平總書記講話時指出： “ 要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。 ”

招標采購不應成為權力，而應成為一種機制。我們講權力，一般講的是人權、事權和財權，采購如果回歸到市場經(jīng)濟的本源，按照新一屆政府所倡導的 “ 該放給市場的一定要放給市場，該讓社會解決的一定要讓社會解決 ” ，進入法治經(jīng)濟、競爭經(jīng)濟、信用經(jīng)濟的體系，按照一定的程序和規(guī)則實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，就一定能夠變權力為機制。只有這樣的制度設計，才能體現(xiàn)出市場在資源配置中的基礎性作用。

2.關于央企采購的兩個問題

我國央企采購管理制度經(jīng)過多年的發(fā)展，取得了許多成績，但是，同時也還存在著很多問題，包括市場環(huán)境、體制機制、民主法治監(jiān)督、企業(yè)自律管理等方面還有待進一步健全。其中有兩個問題比較典型，一是采購組織歷史包袱重，二是集中采購深入開展難，前者屬歷史遺留問題，后者屬現(xiàn)實問題。

第一，央企的采購組織歷史包袱重。目前在央企，由于脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟大供應格局，一個普遍的現(xiàn)象是采購人員臃腫，且人員及組織結構不合理，不少人員文化程度偏低，接受新生事物能力弱，主要靠習慣思維。要解決這一問題，只有改革，但要改革，遇到的難度始終空前。例如，中石油現(xiàn)在的采購系統(tǒng)各類人員接近4萬人，當然，這里的采購是一個廣義的概念，包括物流、商流、信息流、資金流等；

第二，集中采購和戰(zhàn)略采購深入開展難。集中采購、戰(zhàn)略采購是采購管理的必然，雖然各家企業(yè)的發(fā)展模式和路徑不盡相同，但隨著工作的深入，遇到的難題都一樣越來越多。從業(yè)務層面看，多多少少都面臨著標準、編碼、需求、技術等難題；從企業(yè)內(nèi)部看，體制機制是難點；跳開企業(yè)看，主要還是市場機制不完善，企業(yè)采購受制多、干擾多，且深受 “ 關系也是生產(chǎn)力 ” 等流毒的影響和迫害。經(jīng)濟要發(fā)展、市場要解放，央企亟待通過集中采購、戰(zhàn)略采購努力破解機制難題。

這兩個典型問題的存在，本身就是招標采購制度面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一方面，嚴格強調(diào)依法招標時，容易出現(xiàn)教條、僵化、本本主義、照搬照抄等行為或現(xiàn)象，知其然不知其所以然，正所謂 “ 一管就死 ” ；另一方面，過分強調(diào)采購為生產(chǎn)服務時，往往以程序繁瑣、耽誤生產(chǎn)或市場條件不具備為由，圖省事圖方便，拋掉了采購最根本的 “ 競爭 ” 特征，習慣成自然，正所謂 “ 一放就亂 ” 。

三、招標采購制度重在落實與完善

眾所周知，在法律方面，我們國家出臺了《招標投標法》，在制度方面，每個企業(yè)包括政府都有一整套自己的采購制度。但是，為什么還會出現(xiàn)這樣那樣的 “ 門 ” 事件？筆者認為，關鍵在招標采購制度沒有被很好地落實與完善上。

落實與完善招標采購制度，需要從兩個層面來進行，即宏觀層面和業(yè)務層面。

1.宏觀層面

1992年黨的十四大會議上，我國確立了建設社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，這些年來，我們的市場經(jīng)濟體制一直處在反反復復的健全完善之中。市場經(jīng)濟體制的一個最大的特點，就是必須要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。

何為資源配置？對一個企業(yè)來說，是指過去和當前配置資源以及技能的水平與模式。資源配置的好壞會極大地影響到企業(yè)實現(xiàn)自己目標的程度，因此，資源配置又稱為企業(yè)的特殊能力。采購，是從資源市場中獲取資源，所以說，采購實際上就是在進行資源配置。

那么，如何進行配置呢？在市場經(jīng)濟中，特別強調(diào)競爭機制的重要性，也就是要建立招標的機制與理念。

從宏觀層面看，之所以出現(xiàn)這樣那樣的問題，除了權力制衡制度缺失、對違法行為懲罰不嚴等普遍原因，筆者認為，更根本的恐怕是還沒有真正建立起市場競爭的大環(huán)境，如行業(yè)壁壘、地方保護、內(nèi)部保護、專業(yè)限制等比較嚴重，有時也屬無奈，造成決策上往往行政勝于市場、運作上往往習慣大過規(guī)范等。

隨著央企現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，舊有的采購模式被打破，央企采購的過程應該逐步公開化，拋開利益暗箱博弈或沖突，把采購回歸到市場競爭的大格局中來，初期看，必須按照我國《招標投標法》和《招標投標法實施條例》（簡稱《實施條例》）進行招標采購，長期看，必須更大程度更廣范圍體現(xiàn)和維護競爭擇優(yōu)。

企業(yè)的競爭戰(zhàn)略決定了企業(yè)的采購需求。哈佛大學商學院著名教授、被商業(yè)管理界公認為 “ 競爭戰(zhàn)略之父 ” 的邁克爾 • 波特提出競爭戰(zhàn)略理論，將競爭戰(zhàn)略可分為總成本領先、標新立異、目標集聚三種。對于央企而言，要實現(xiàn)總成本領先，必須首先追求采購成本最優(yōu)。

在黨的第十八次代表大會上，李克強總理提出： “ 必須不失時機 深 化重要領域改革，堅決破 除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，處理好 政府和市場的關系，實施更加積極 主動的開放戰(zhàn)略，增強發(fā)展的動力與活力。 ” 把這種要求運用到央企采購中來，就是要通過開放市場，實現(xiàn)市場決策、科學決策，民主決 策，要通過推行招 標，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。

關于招標的一般流程，見圖2。

當前，唯有招標才有可能更好地體現(xiàn)公平競爭。作為央企，要率先垂范、維護形象，要堅定不移地通過競爭的方式來選擇廠家、選擇合作伙伴，這既是企業(yè)自身業(yè)務發(fā)展的需要，是開源節(jié)流、降本增效的需要，也是體現(xiàn)社會責任和經(jīng)濟責任、維護公平公正市場秩序的需要。

2.業(yè)務層面

在很多央企，關于業(yè)務層面上的采購制度已經(jīng)很多，也比較完善，這里不再贅述。下一步，關鍵就是要真正體現(xiàn)出競爭機制的特點來。

中國石油結合自身實際，自2010年開始加強工程、物資、服務的統(tǒng)一招標管理，提出了 “ 管辦分開、分級分類管理、專業(yè)化實施 ” 的工作思路和模式，從總部層面不斷規(guī)范招標文本、招標流程、專家抽取、招標平臺和管理規(guī)范等，取得了積極效果。2012年下半年以來，中國石油在一級物資授權集中采購中強調(diào)最多的就是招標，并組織開展了 “ 三集中 ” 招標活動，即集中時間、集中地點、集中組織。這種招標由總部監(jiān)管，由授權集中采購組長單位提出，由專業(yè)的招標機構嚴格按照《實施條例》具體實施，實現(xiàn)了招標采購的規(guī)范化、專業(yè)化、集約化。如，有的供應商反映，過去一般都要提前去找人找專家，而此次抽取的專家到了現(xiàn)場后還要再進行二次抽取，也就是專家到現(xiàn)場封閉起來的時候還不知道評哪個項目，供應商自然是找不著了，他們也就放心了。

中國石油對承包商、供應商、服務商實行準入制度，有一套完整的準入流程。就供應商而言，首先是提出申請，接下來是資格審查，然后是準入評審，其后是準入核準、信息錄入、準入證發(fā)放。供應商可以自薦申請，也可以由地區(qū)公司推薦申請，還可以特邀。準入評審一般都是由授權組長單位通過招標方式來做，招標結果報總部層面的專業(yè)評審委員會核準。中國石油的供應商原則上以制造商為主，準入時主要評審供應商的HSE（健康、安全和環(huán)境三位一體的管理體系）情況、履行社會責任的情況、財務能力、技術創(chuàng)新能力、質(zhì)量保證與技術標準的情況、生產(chǎn)設備情況、對中石油企業(yè)文化的認同度，以及能否滿足業(yè)務需求等。

央企的招標采購已發(fā)展了多年，各企業(yè)都積累了豐富的實踐經(jīng)驗，隨著宏觀層面的逐步改善，招標制度的落實和完善必將進入一個 新的階段。在這個過程中，招標制度本身也需要在創(chuàng)新中發(fā)展、在創(chuàng)新中完善。我國社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展初期，無疑應嚴格按照法定程序實施招標，發(fā)展到一定階段后，便可不再拘泥于形式，而突出其核心。招標采購的核 心是公平競爭，如果競爭已內(nèi)化到采購供應鏈的每一個環(huán)節(jié)，招標制度的歷史使命即告完成。

四、制度創(chuàng)新立足競爭文化培養(yǎng)，追求價值創(chuàng)造

企業(yè)在爭奪外部資源的過程中，與承包商、供應商、服務商的合作是其創(chuàng)造價值的有效途徑。

采購供應鏈管理作為一種先進的管理思想，將企業(yè)之間的競爭轉化為供應鏈之間的博弈，強調(diào)把相關的業(yè)務集成到一條鏈上，共同運行、共享資源。在提升鏈條上每一個企業(yè)競爭力的同時，最終達到提升整個鏈條競爭力的目的。所以，在供應鏈里面，特別強調(diào)的一個詞就是價值。目前階段，西方的一些大公司在采購管理方面都特別強調(diào)價值這一概念，對于價值都有它一整套的理論。

在獲取外部資源的過程中，筆者持有或贊同一些觀點，如：需求創(chuàng)造價值；幫助對方就是幫助自己；沒有競爭力就沒有價值；共贏就是利人利己、優(yōu)勢互補、合作提升價值。在供應鏈條上，每一個個體之間首先要具有相同或相近的價值觀，其中最重要的就是要有競爭文化。這種競爭文化不可能憑空產(chǎn)生，一定是被逼出來的，物競天擇、優(yōu)勝劣汰，落后就要挨打，一定意義上需要招標制度的激勵與推動。中國石油發(fā)展戰(zhàn)略采購，強調(diào)在更大的時間和空間范圍內(nèi)集中招標采購，一家供應商連續(xù)三年在招標排名中領先，方可與之建立戰(zhàn)略合作伙伴關系。中國石油的戰(zhàn)略合作，要求戰(zhàn)略合作伙伴一定要有競爭文化，一定要通過不懈努力和創(chuàng)新，始終保持最強的競爭力，只有這樣，兩者之間才具有相同的價值觀，雙方才能通過合作實現(xiàn)更大的價值。

從供應鏈的角度看，采供雙方屬于命運共同體，一榮俱榮、一損俱損，容不得任何一方的閃失或懈怠，這本身也需要機制保障。中國石油在與戰(zhàn)略合作伙伴之間開展具體采購業(yè)務時，也在探索通過再招標確定價格，不容忍不思進取、不求創(chuàng)新類型合作伙伴的存在，對于一些具有 “ 傍大款 ” 思想的合作伙伴，需要解除與其的合作關系。

五、總結

總之，招標采購內(nèi)涵很廣，很多問題值得探討，尤其需要在實踐中不斷積累、總結和提煉，并結合理論不斷充實、完善和提升。央企要完善并落實招標制度，必然受到各種環(huán)境和條件的制約，不可能一蹴而就。西方發(fā)達國家的公共采購制度經(jīng)過二三百年的探索與實踐，已將優(yōu)勝劣汰法則內(nèi)化為自覺行動，并在采購理念、方法和手段上不斷創(chuàng)新發(fā)展，建立起了較為完善的體系，我們可以借鑒其中的合理因素；同時，也要從企業(yè)實際出發(fā)，在宏觀和業(yè)務兩個層面，完善符合自身的招標采購制度，以實現(xiàn)采購管理的現(xiàn)實提升。

^{參考文獻：}

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來源：《招標采購管理》 作者：張恩懷