規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)幾個(gè)核心問題

毛林繁
中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會副秘書長， 博士
招標(biāo)投標(biāo)制度，是市場經(jīng)濟(jì)中利用市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化資源配置，進(jìn)而保護(hù)國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量的一種競爭交易制度。該項(xiàng)制度實(shí)施以來，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范市場秩序，預(yù)防和懲治腐敗交易行為等方面取得了令人矚目的成績，業(yè)已成了工程建設(shè)領(lǐng)域，特別是國有投資項(xiàng)目一種主要交易方式。但隨著招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，招標(biāo)人虛假招標(biāo)，投標(biāo)人串通投標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)，評標(biāo)委員會不客觀、不公正，“走過場”評標(biāo)等違法行為，在一些領(lǐng)域和地區(qū)大量存在，如不及時(shí)規(guī)范會直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，違反促進(jìn) “公平、正義”的社會管理準(zhǔn)則。
守法須先知法，其根本是當(dāng)事人“內(nèi)心”愿守法。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為可以分為兩種，一種是當(dāng)事人“故意”違法，一種是當(dāng)事人“過失”違法。社會管理中，對故意違法行為懲戒，對過失行為則警示教育，但實(shí)踐中，哪種行為是故意行為，哪種又是過失行為很難區(qū)分，因?yàn)椤肮室狻焙汀斑^失”是當(dāng)事人內(nèi)心活動(dòng)，外人無法明了，只能以外在“行為事實(shí)”判斷，這也是法律在社會管理中的局限所在。本文擬就招標(biāo)采購實(shí)踐和市場調(diào)研，分析當(dāng)事人違法行為成因，從當(dāng)事人自律、加強(qiáng)行政監(jiān)督“他律”兩個(gè)方面提出解決當(dāng)事人違法行為建議，以期規(guī)范其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，促成規(guī)范有序的招標(biāo)投標(biāo)市場。
一、招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違法行為及成因分析
（一）招標(biāo)人虛假招標(biāo)
招標(biāo)人在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中居“進(jìn)行招標(biāo)”主導(dǎo)地位，所以，解決招標(biāo)人虛假招標(biāo)問題是解決招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人違法行為的一個(gè)核心問題。招標(biāo)人虛假招標(biāo)的原因是“人情”和“索賄”；實(shí)質(zhì)是招標(biāo)人與投標(biāo)人串通，直接與內(nèi)定投標(biāo)人簽訂書面合同規(guī)避招標(biāo)，或是采用招標(biāo)投標(biāo)“形式”確定內(nèi)定投標(biāo)人中標(biāo)，這里“內(nèi)定中標(biāo)人”，包括招標(biāo)人組織、主要領(lǐng)導(dǎo)人、工作人員內(nèi)定中標(biāo)人等情形；手段是在資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告或是投標(biāo)邀請書、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件中對內(nèi)定中標(biāo)人傾向或者排斥其他投標(biāo)人投標(biāo)，或是在評標(biāo)過程中由招標(biāo)人代表對評標(biāo)委員會暗示或者誘導(dǎo)，非法干預(yù)評標(biāo)結(jié)果，以及不依法確定中標(biāo)結(jié)果等，即招標(biāo)人并非不清楚招標(biāo)投標(biāo)法及其立法目的，而是通過招標(biāo)投標(biāo)“形式合法”欺騙其他投標(biāo)人和社會公眾，實(shí)現(xiàn)內(nèi)定投標(biāo)人中標(biāo)，是一種招標(biāo)人故意違法行為，也是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)必須從根本上解決的一個(gè)問題。
招標(biāo)人虛假招標(biāo)主要有以下表現(xiàn)形式：
①對依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目，如對國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中明確為依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目不招標(biāo)而直接簽訂合同，或是對依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)項(xiàng)目，如國有投資占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目、或是國家重點(diǎn)項(xiàng)目和地方重點(diǎn)項(xiàng)目未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自采取邀請招標(biāo)限制投標(biāo)人范圍而實(shí)現(xiàn)內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)等。
②對依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目，不在國務(wù)院發(fā)展改革部門依法指定媒介發(fā)布資格預(yù)審公告和招標(biāo)公告，或是在資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告采用不合理?xiàng)l件限制排斥潛在投標(biāo)人或是投標(biāo)人投標(biāo)，如設(shè)定的資格條件與招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)，對潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人采取不同的資格審查或者評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，要求投標(biāo)人在項(xiàng)目所在市、區(qū)有分支機(jī)構(gòu)或營業(yè)場所等，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)。
③資格預(yù)審文件采用不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在投標(biāo)人資格預(yù)審申請，通過資格預(yù)審劃定投標(biāo)人范圍，為內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)提供便利，或是招標(biāo)文件違反“公開、公平、公正和誠實(shí)信用”原則，采用不合理?xiàng)l件限制或者排斥其他投標(biāo)人中標(biāo)，如采用“量身定做”方式，按內(nèi)定中標(biāo)人的條件設(shè)置與招標(biāo)項(xiàng)目合同履行無關(guān)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件，或是其中的資格、技術(shù)、商務(wù)要求最有利于內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)等。
④組織投標(biāo)人陪標(biāo)、串標(biāo)，對其他投標(biāo)人許以財(cái)物或者其他好處以實(shí)現(xiàn)內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)，或是就同一招標(biāo)項(xiàng)目向內(nèi)定中標(biāo)人和其他投標(biāo)人提供有差別的項(xiàng)目信息，向內(nèi)定中標(biāo)人直接或者間接透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人名稱、數(shù)量、標(biāo)底、評標(biāo)委員會成員名單等，以及向內(nèi)定中標(biāo)人提供投標(biāo)咨詢或者提供其他幫助以實(shí)現(xiàn)其中標(biāo)。
⑤不依法組建評標(biāo)委員會，向評標(biāo)委員會成員打招呼、做手勢、遞條子等，明示或者暗示評標(biāo)委員會其內(nèi)定中標(biāo)人，或是在投標(biāo)截止后，特別是開標(biāo)后允許內(nèi)定中標(biāo)人修改其投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，或是在開標(biāo)后修改招標(biāo)文件載明的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法等方式，非法干預(yù)評標(biāo)以實(shí)現(xiàn)其內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)。
⑥不依法確定中標(biāo)結(jié)果而直接確定內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)，或是與投標(biāo)人進(jìn)行投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容談判，提出其他投標(biāo)人無法接受的條件，或是遲遲不發(fā)出中標(biāo)通知書，迫使排名在內(nèi)定中標(biāo)人前的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)等，有的甚至以組織重新招標(biāo)為代價(jià)以實(shí)現(xiàn)內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)。
招標(biāo)人實(shí)現(xiàn)內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)，有的是自己操刀，但更多的，是委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)操作，有的甚至作為其選擇代理機(jī)構(gòu)的前提條件。這當(dāng)中，一些代理機(jī)構(gòu)也從中看到了“商機(jī)”，為所代理的招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)人出謀劃策，提供投標(biāo)咨詢并從中獲得非法收益。近年來，隨著信息技術(shù)不斷進(jìn)步，國家鼓勵(lì)利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行電子招標(biāo)投標(biāo)，倡導(dǎo)“資源節(jié)約”，部分地解決了“信息公開、透明”問題，為解決虛假招標(biāo)問題提供了一定的便捷，但另一方面，我們也應(yīng)看到，招標(biāo)人內(nèi)定中標(biāo)人是一種“私下”行為，信息技術(shù)進(jìn)步的同時(shí)也為招標(biāo)人限制、排斥投標(biāo)人投標(biāo)，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo)開啟了更加隱蔽的手段和方法。所以，在凈化市場環(huán)境的同時(shí)，如不能從根本上解決招標(biāo)人“發(fā)自內(nèi)心”地依法招標(biāo)“自律”，那么，無論采用紙面招標(biāo)還是電子招標(biāo)，都解決不了招標(biāo)人虛假招標(biāo)問題，都實(shí)現(xiàn)不了招標(biāo)投標(biāo)制度“提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量”的經(jīng)濟(jì)宗旨。
（二）投標(biāo)人串通、弄虛作假投標(biāo)
投標(biāo)人串通投標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)等行為都是虛假投標(biāo)，都不是招標(biāo)投標(biāo)制度要求的“競爭”而屬于“不正當(dāng)”或是“欺詐”范疇。這當(dāng)中，在依法實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)以及市場主體從業(yè)信息公開等前提下，弄虛作假騙取中標(biāo)行為可以得到有效治理，因?yàn)椤凹俚摹迸c“真的”同時(shí)出現(xiàn)便可區(qū)分。這里著重分析串通投標(biāo)。投標(biāo)人串通投標(biāo)原因是基于“所有項(xiàng)目招標(biāo)人都內(nèi)定中標(biāo)人”，以及中國是“人情社會”，不串通、不向招標(biāo)人“意思意思”不可能中標(biāo)的市場環(huán)境假設(shè)；實(shí)質(zhì)是招標(biāo)人內(nèi)定中標(biāo)人，或是投標(biāo)人之間內(nèi)定了中標(biāo)人；手段是招標(biāo)人與投標(biāo)人之間，或是投標(biāo)人之間締結(jié)了利益共同體，私下協(xié)商投標(biāo)報(bào)價(jià)等投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性，采取一致行動(dòng)排擠他人中標(biāo)而獲取非法經(jīng)濟(jì)利益。所以，串通投標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)是投標(biāo)人一種故意違法行為，其目的同樣是通過招標(biāo)投標(biāo)“形式合法”欺騙招標(biāo)人、其他投標(biāo)人和社會公眾，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)定投標(biāo)人中標(biāo)。
串通投標(biāo)人分為串通牽頭人和串通參與人兩類，其目的是獲得期望收益，這種收益主要表現(xiàn)為牽頭人中標(biāo)，對參與人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或提供其他好處，主要有以下表現(xiàn)形式：
①招標(biāo)人牽頭串通，此時(shí)串通投標(biāo)參與人的收益有兩種形式，一種是招標(biāo)人在本次招標(biāo)向其許諾的參與費(fèi)用；另一種是招標(biāo)人向其許諾的后續(xù)招標(biāo)項(xiàng)目。投標(biāo)文件則由牽頭人編制，參與人在其上蓋章、簽字，或是參與人按牽頭人對投標(biāo)報(bào)價(jià)、履行期限等投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的統(tǒng)一要求，投入一定的人力、物力自行編制，由牽頭人另行支付一定編制費(fèi)用。
②投標(biāo)人牽頭串通，投標(biāo)人牽頭串通主要基于一些地區(qū)形成了投標(biāo)“潛規(guī)則”和“利益鏈”，即按“誰與招標(biāo)人關(guān)系最到位誰中標(biāo)”規(guī)則確定中標(biāo)人。此時(shí)，投標(biāo)文件一般由牽頭人編制，向參與人支付一定數(shù)額的“陪標(biāo)費(fèi)”或許諾其他好處，參與人在上面蓋章、簽字。
③第三人牽頭串通，這里，第三人一般是個(gè)人而非一級組織或法人，如政府部門工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬和身邊工作人員、國有企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，以及一些社會知名人士、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)工作人員和評標(biāo)專家等。這種串通形式中，投標(biāo)人可能并不知道在參與串通投標(biāo)，僅是出于對牽頭人的信任，認(rèn)為其身份、社會活動(dòng)能力可以幫助自己中標(biāo)。所以，投標(biāo)文件均由投標(biāo)人按照牽頭人對投標(biāo)報(bào)價(jià)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的要求自行編制，相互間不存在費(fèi)用，僅是中標(biāo)人需支付牽頭人一定數(shù)額的中介費(fèi)。這也是實(shí)踐中一種最隱蔽、最難查處的串通投標(biāo)行為。
串通投標(biāo)是“投標(biāo)競爭”的對抗，其危害是直接導(dǎo)致國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害，“提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量”的經(jīng)濟(jì)宗旨無法實(shí)現(xiàn)。串通投標(biāo)的私下、隱蔽特性又決定了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)困難、查處不易，也只有在投標(biāo)人“不參與串通投標(biāo)”的自我約束下才能從更本上解決。
（三）評標(biāo)委員會及其成員不客觀公正地評標(biāo)
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，評標(biāo)委員會成員對評標(biāo)結(jié)果承擔(dān)個(gè)人法律責(zé)任，除獲取評標(biāo)勞務(wù)費(fèi)外，并無其他法定收益。所以評標(biāo)委員會及其成員不按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀公正地評審、比較投標(biāo)文件，原因是其專業(yè)素質(zhì)不夠，或是其與招標(biāo)人、投標(biāo)人間存在私下交易，按其意圖評標(biāo)后可以獲得額外收益或者其他好處；實(shí)質(zhì)是借承擔(dān)個(gè)人責(zé)任之機(jī)置法律賦予其的社會責(zé)任于不顧；手段是不按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法評標(biāo)，或是按其中賦予評標(biāo)委員會成員“自由裁量”事項(xiàng)不客觀、不公正地評審、比較，進(jìn)而使評標(biāo)結(jié)果不客觀、不公正，或是評標(biāo)結(jié)果有利于特定投標(biāo)人中標(biāo)。
評標(biāo)委員會及其成員不客觀公正地評標(biāo)主要有以下表現(xiàn)形式：
①與投標(biāo)人存在利害關(guān)系，依法應(yīng)當(dāng)回避而不回避；向招標(biāo)人征詢確定中標(biāo)人意向或者評標(biāo)先討論推薦中標(biāo)候選人次序；對法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)否決、投標(biāo)無效的投標(biāo)不否決；評標(biāo)過程中暗示或者誘導(dǎo)投標(biāo)人作出澄清、說明，或者接受其超出投標(biāo)文件范圍或者改變投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的澄清、說明，接受其主動(dòng)提出的澄清、說明，以使評標(biāo)結(jié)果有利于特定投標(biāo)人中標(biāo)。
②評標(biāo)傾向或者排斥特定投標(biāo)人，不按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法評標(biāo)， “我行我素”，擅自修改評標(biāo)因素、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，以使評標(biāo)結(jié)果有利于特定投標(biāo)人中標(biāo)；或者在評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法“自由裁量”范圍內(nèi)，故意傾向或排斥特定投標(biāo)人，如某評標(biāo)因素的分值為8—15分，對傾向的特別投標(biāo)人給出15分，對排斥的投標(biāo)人給出8分而完全不顧投標(biāo)文件的客觀情況等。
③其他不客觀、不公正的評標(biāo)行為，如對排斥的投標(biāo)人投標(biāo)隨意按廢標(biāo)處理，而對傾向的投標(biāo)人投標(biāo)特別照顧，有問題也不指明等。
評標(biāo)委員會客觀、公正地對投保文件評審和比較，推薦合格的中標(biāo)候選人，是招標(biāo)人擇優(yōu)確定中標(biāo)人，進(jìn)而“保護(hù)國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量”的前提條件。這里，要求“客觀”即評標(biāo)不能參雜個(gè)人“主觀”愿望，要以法律法規(guī)、招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，以及投標(biāo)文件載明的投標(biāo)結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行評標(biāo)，要求“公正”即“一視同仁”，不能傾向或者排斥特定投標(biāo)人。但“客觀、公正”是評標(biāo)委員會成員的“自我表現(xiàn)”，即要求其發(fā)自內(nèi)心的客觀、公正。所以，“客觀、公正”的基礎(chǔ)是評標(biāo)委員會成員個(gè)人自我約束，愿意“誠信做人，坦誠做事”。
二、當(dāng)事人自律是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的根本
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)參與者是人，而“誠信是做人的根本”，喪失這個(gè)根本，不單是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，人類所有活動(dòng)都失去了賴以生存的基礎(chǔ)。老子說得好“絕巧棄利，盜賊無有”。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，無論是招標(biāo)人虛假招標(biāo)、投標(biāo)人串通投標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)，還是評標(biāo)委員會成員不客觀、不公正地評標(biāo)，都不是不知法，而大多是當(dāng)事人圖“一時(shí)之利”故意違法。法律的滯后性使“道高一尺，魔高一丈”可以成為現(xiàn)實(shí)，發(fā)現(xiàn)難，查處更難，所以，沒有誠信自律為基礎(chǔ)，再好的交易規(guī)則也只是形式，其結(jié)果促使當(dāng)事人，特別是競爭交易活動(dòng)當(dāng)事人“鉆巧獲利”。為此，迫切需要進(jìn)行：
1、社會誠信文化建設(shè)
建設(shè)社會誠信文化，主要包括：①以建設(shè)社會主義核心價(jià)值體系為基礎(chǔ)，構(gòu)建社會全員參與的誠信文化；②頒布社會信用評價(jià)方法，開展信用評價(jià)； ③頒布“守信獲益、失信受懲”市場政策；④社會誠信創(chuàng)優(yōu)評選，樹立各行業(yè)誠信標(biāo)兵、模范；⑤大力弘揚(yáng)誠信做人先進(jìn)事跡，營造誠信社會氛圍。
2、當(dāng)事人自我約束
①招標(biāo)人自我約束機(jī)制和決策機(jī)制，是解決招標(biāo)人虛假招標(biāo)的根本。這當(dāng)中，首先要提高對招標(biāo)采購“擇優(yōu)”功用的認(rèn)識，理解招標(biāo)投標(biāo)制度宗旨，即保護(hù)國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，而不能把招標(biāo)投標(biāo)重點(diǎn)放在特定投標(biāo)人身上，因?yàn)椤叭饲椤辈皇菗駜?yōu)；其次，需要加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政建設(shè)，發(fā)揮黨內(nèi)紀(jì)律和行業(yè)自律監(jiān)督作用，引導(dǎo)招標(biāo)人自覺遵紀(jì)守法。此外，要加強(qiáng)招標(biāo)代理行為管理，嚴(yán)懲以幫助招標(biāo)人、投標(biāo)人虛假招標(biāo)、虛假投標(biāo)實(shí)現(xiàn)特定投標(biāo)人中標(biāo)、組織串通投標(biāo)為目的的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，必要時(shí)，予以取締，并盡快頒布機(jī)構(gòu)、人員從業(yè)準(zhǔn)則，建立從業(yè)人員職業(yè)資格制度，規(guī)范約束代理人的代理行為。
②投標(biāo)人依據(jù)自身實(shí)力而不是“機(jī)巧”參與投標(biāo)競爭是解決串通投標(biāo)、虛假投標(biāo)的條件。為此，一方面需要加強(qiáng)行政監(jiān)督，加強(qiáng)行業(yè)自律，營造“守信獲益、失信受懲”的市場氛圍，另一方面，需要打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，形成全國統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)市場，同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)研究項(xiàng)目成本，改善評標(biāo)擇優(yōu)方法，促使串通投標(biāo)與獨(dú)自投標(biāo)中標(biāo)可能性相同，從而解決投標(biāo)人串通投標(biāo)等虛假投標(biāo)問題。
③評標(biāo)委員會及其成員客觀公正地評標(biāo)是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的重要依托。為此，一方面強(qiáng)化評標(biāo)專家職業(yè)道德素養(yǎng)和評標(biāo)專業(yè)訓(xùn)練，定期、不定期補(bǔ)充滿足資格條件的專家入庫，對違法違規(guī)違紀(jì)人員予以暫停、取消專家資格等處罰。另一方面，加強(qiáng)對評標(biāo)過程監(jiān)督，引入評標(biāo)結(jié)果后評估機(jī)制，對評標(biāo)不客觀、不公正人員當(dāng)場責(zé)令改正，必要時(shí)，對其予以更換以規(guī)范評標(biāo)活動(dòng)，采用后評估結(jié)果對評標(biāo)專家實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
三、行政監(jiān)督是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的重要保障
行政監(jiān)督是采用國家強(qiáng)制力促使當(dāng)事人“自律”的一種維護(hù)市場秩序的保障措施。那么，如何進(jìn)行行政監(jiān)督才能維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)市場秩序呢？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)行政監(jiān)督人員非法干預(yù)、插手招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，有的假借“公平”旗號，剝奪招標(biāo)人的“招標(biāo)權(quán)”而“越俎代包”，有的頒布規(guī)定，要求招標(biāo)人必須采用違反招標(biāo)投標(biāo)制度的規(guī)則，如對依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目采用抽簽、搖號等方式確定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)人等，頒布各種“土政策”限制、排斥外地企業(yè)進(jìn)入本地區(qū)開展業(yè)務(wù)，如要求投標(biāo)人年初申請行政機(jī)構(gòu)組建的“庫”后才能參加本年度該地區(qū)招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)等。與此對應(yīng)，一些行政監(jiān)督部門對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為，則采用各種理由推諉、擱置不理或拖延處理，讓私下和解了事。一些市場主體認(rèn)為，違法行為難發(fā)現(xiàn)，因?yàn)樾姓O(jiān)督部門不會主動(dòng)履行監(jiān)督職能，即便發(fā)現(xiàn)，通過私下提供額外“好處”也可以“息事寧人”，即造成了“違法成本低而守法成本高”的市場“怪胎”。所以，按《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》，組織市場上涉及招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及相關(guān)辦法、規(guī)定，特別是地區(qū)、縣行政部門頒發(fā)的“土政策”等進(jìn)行清理，以實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則的統(tǒng)一是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的前提。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為，進(jìn)而維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)市場秩序。為此，必須提高行政監(jiān)督人員依法行政能力和廉潔從政的素質(zhì)，依法對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上，維護(hù)市場秩序的核心在于監(jiān)督市場主體是否履行法律中的強(qiáng)制性規(guī)則，即采用“必須”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”、“禁止”等詞語規(guī)定的規(guī)則和法律原則，特別是招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)等活動(dòng)中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法行為進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法。同時(shí)，改變行政監(jiān)督方式，即變“形式”監(jiān)督為“內(nèi)容”監(jiān)督，變“過程”監(jiān)督為“事前、事中和事后”監(jiān)督，因?yàn)楫?dāng)事人私下違法交易行為，雖然在招標(biāo)投標(biāo)過程中難發(fā)現(xiàn)，但到合同履約階段，因“時(shí)過境遷”，則易于發(fā)現(xiàn)。
行政監(jiān)督的關(guān)鍵在于依法行使監(jiān)督職責(zé)，這當(dāng)中，“不作為”和“亂作為”都有害于市場健康發(fā)展。為此，監(jiān)察機(jī)關(guān)要對行政人員監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)察，將其監(jiān)督違法行為的結(jié)果列入對部門及其人員年度考核指標(biāo)。同時(shí)，引入社會監(jiān)督，如聘請業(yè)內(nèi)一些知名人士對招標(biāo)投標(biāo)交易過程、結(jié)果進(jìn)行評估，必要時(shí)，將招標(biāo)文件、投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、評標(biāo)報(bào)告主要事項(xiàng)和行政監(jiān)督情況在一定范圍內(nèi)依法公開，接受社會監(jiān)督。
綜上所述，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是一項(xiàng)涉及招標(biāo)人、投標(biāo)人和評標(biāo)委員會及其成員行為的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。這當(dāng)中，當(dāng)事人自律是根本，依法監(jiān)督是保障，而加強(qiáng)行業(yè)自律、規(guī)范引導(dǎo)是途徑，三者有機(jī)結(jié)合，才能使招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)規(guī)范有序地發(fā)展而長盛不衰。
作者：中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會副秘書長 博士 毛林繁