芻議我國招投標(biāo)監(jiān)管部門如何規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動

摘 要： 針對我國當(dāng)前建設(shè)工程招投標(biāo)活動中 存在的一些問題 ，本文從目前社會大背景和建筑市場運(yùn)作的制度設(shè)計中尋找原因，提出招投標(biāo)監(jiān)管部門可以從健全招投標(biāo)法律體系、規(guī)范和完善市場規(guī)則、提高實(shí)務(wù)管理能力等三方面來進(jìn)一步規(guī)范我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動，維護(hù)招投標(biāo)公開、公平、公正和誠實(shí)守信的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

關(guān)鍵詞： 招投標(biāo)監(jiān)管 政府干預(yù) 市場管理

自 2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來，全社會依法招標(biāo)意識顯著增強(qiáng)，招標(biāo)投標(biāo)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。然而，由于工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)工作體制不順，法制還不是很健全，實(shí)際操作中人為因素影響甚大，因此 當(dāng)前招投標(biāo)活動中還存在著一些問題，如規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)，不按照法定程序開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)；串通投標(biāo)，以不正當(dāng)手段騙取中標(biāo)，中標(biāo)后擅自轉(zhuǎn)包和違法分包；行政監(jiān)督部門對違法行為查處不力；一些政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部直接介入或非法干預(yù)招投標(biāo)活動等。

為進(jìn)一步整頓和規(guī)范建筑市場經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造公開、公平、公正的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境， 2004年國務(wù)院辦公廳出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動的若干意見》（國辦發(fā) [2004]56號文）； 2005年，建設(shè)部又出臺了《關(guān)于加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作的若干意見》（ [2005]208號文）； 2007年，國家發(fā)改委等 8個部委再聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于貫徹落實(shí) 2007年反腐倡廉工作任務(wù)進(jìn)一步加強(qiáng)工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的意見》（ [2007]1399號）。由此可見，建設(shè)工程招投標(biāo)活動中的一些問題已經(jīng)引起政府各部門的高度重視，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動迫在眉睫，本文將對此做一淺顯探研。

一、原因分析

目前建設(shè)工程招投標(biāo)中違規(guī)操作已經(jīng)蔓延到招投標(biāo)活動的各個環(huán)節(jié)。雖然建筑市場經(jīng)過多次整頓已取得了一定成效，但是違規(guī)行為從公開到隱蔽，從個別人“一錘定音”到整個招投標(biāo)過程中的一系列不正當(dāng)操作，形成了程序上的合法而實(shí)質(zhì)上滲透著的腐敗。針對建筑市場招投標(biāo)活動中存在的問題，可以從目前社會大背景和建筑市場運(yùn)作的制度設(shè)計中尋找原因。

（一）建設(shè)工程招投標(biāo)行為的政府強(qiáng)制性

招投標(biāo)是一種市場行為，招投標(biāo)最初產(chǎn)生的原因是為了切實(shí)保障投資者的利益，但是在我國，大型基本建設(shè)的投資主體大多是國家，或是由國家控股的大企業(yè)。這樣的投資主體，沒有或是很少有降低造價的沖動。因此，在我國招標(biāo)從來不是一種自發(fā)性行為，而是一種政府強(qiáng)制性行為。

（二）交易各方主體尚未成為實(shí)質(zhì)上獨(dú)立運(yùn)作的市場主體

現(xiàn)階段我國大型基本建設(shè)的投資主體大多是國家，或國家控股的企業(yè)，各法人單位作為項(xiàng)目業(yè)主，都不是本質(zhì)意義上的業(yè)主，只是各級政府（公共財政）的委托代理人。在建設(shè)工程招投標(biāo)活動中，招標(biāo)代理人的工作從某種意義上說，僅是按照業(yè)主的意愿，幫助業(yè)主完成符合法定程序的招投標(biāo)程序運(yùn)作，使業(yè)主傾向的承包企業(yè)成為合法的中標(biāo)單位。

承包人在我國更具有特殊性，在目前的建筑市場中普遍存在一些個體（包工頭）以企業(yè)法人名義參加工程投標(biāo)、承攬工程的現(xiàn)象。一方面，對于“掛靠者”來說，他們不一定有能力維持一家企業(yè)的運(yùn)作，即使有能力，維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用支出也會令他們承擔(dān)很大的風(fēng)險；另一方面，對于企業(yè)來說，自主投標(biāo)費(fèi)用很大，通過出借資質(zhì)，不僅可以節(jié)省大量的公關(guān)費(fèi)用，中標(biāo)后還能收取管理費(fèi)，將投標(biāo)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給“掛靠者”。這樣就形成了目前建筑市場中掛靠盛行的局面，甚至還出現(xiàn)了專以投標(biāo)牟利的個體專業(yè)戶。

因此，從嚴(yán)格意義上來說，目前我國建筑市場中真正獨(dú)立運(yùn)作的市場主體還未完全形成。

（三）招投標(biāo)監(jiān)管體制設(shè)計上的缺失

在我國，根據(jù)現(xiàn)行制度安排，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作，會同有關(guān)行政主管部門擬定《招標(biāo)投標(biāo)法》配套法規(guī)。有關(guān)行政主管部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國家有關(guān)法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實(shí)施辦法。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的這種制度安排，有兩點(diǎn)遺憾：一是缺乏一個領(lǐng)導(dǎo)全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是各行政主管部門之間關(guān)聯(lián)程度不夠，監(jiān)管存在差異。如一些部門還與招標(biāo)人存在經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)關(guān)系，勢必對規(guī)范和監(jiān)督管理招投標(biāo)活動存在負(fù)面影響。這種體制上的設(shè)計缺陷是導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法缺失、 執(zhí)法不力 的根本原因。

（四）評標(biāo)專家委員會未能實(shí)現(xiàn)既定功能

《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上對招投標(biāo)活動中評標(biāo)專家委員會的地位進(jìn)行了界定，減少了招標(biāo)人對項(xiàng)目定標(biāo)的行政直接影響，理論上體現(xiàn)了項(xiàng)目評標(biāo)的民主化、科學(xué)化。然而，在實(shí)際運(yùn)作中評標(biāo)委員會并沒有很好地實(shí)現(xiàn)其預(yù)定功能：一是按照《招標(biāo)投標(biāo)法》對評標(biāo)專家資格的界定，合乎條件的評標(biāo)專家在數(shù)量上顯得不足；二是評標(biāo)專家從社會各行各業(yè)中產(chǎn)生，評標(biāo)專家的思想道德素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)參差不齊；三是對專家的法律約束不嚴(yán)，行政約束不力。對評標(biāo)質(zhì)量的把握主要依靠評標(biāo)專家對自身的道德約束，顯得異常蒼白；（ 4）現(xiàn)在招標(biāo)項(xiàng)目眾多，項(xiàng)目規(guī)模專業(yè)差異很大。對大部分項(xiàng)目而言，代理機(jī)構(gòu)從壓縮招標(biāo)成本考慮，評標(biāo)時間只有幾個小時，在這么短時間內(nèi)要求評標(biāo)專家拿出高質(zhì)量的評標(biāo)結(jié)果是不現(xiàn)實(shí)的，往往只是履行法律上的程序而已。這樣，評標(biāo)委員會易充當(dāng)招投標(biāo)活動中“橡皮圖章”的功能，或評標(biāo)專家直接參與公開的暗箱操作。

二、對策建議

針對前述，依據(jù)我國國情實(shí)際，對規(guī)范我國的建設(shè)工程招投標(biāo)活動，擬提出以下對策建議：

( 一 )健全和完善招投標(biāo)法律制度

健全的法律體系是依法招標(biāo)投標(biāo)的基礎(chǔ)，然而，現(xiàn)有的法律法規(guī)已經(jīng)不能完全解決當(dāng)前出現(xiàn)的新問題。因此，必須盡快地完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，建立起有效的制度實(shí)施機(jī)制，減少操作中的彈性和例外，保證制度面前人人平等，使招投標(biāo)制度真正落到實(shí)處。

1 ． 修改和完善相關(guān)法律法規(guī)

1998 年制定的《建筑法》重點(diǎn)是調(diào)整、規(guī)范和約束承包商的行為，對建設(shè)單位（業(yè)主）的監(jiān)管力度明顯不足。 2004年，全國人大對《建筑法》進(jìn)行執(zhí)法檢查后，提出修改《建筑法》的要求。所以，應(yīng)當(dāng)抓緊修改《建筑法》，增加規(guī)范業(yè)主的條款，完善招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定。同時，針對《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施過程中存在和發(fā)現(xiàn)的問題，充實(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施細(xì)則；針對當(dāng)前不正當(dāng)競爭現(xiàn)象的屢屢發(fā)生，完善《反不正當(dāng)競爭法》，加強(qiáng)對招投標(biāo)不正當(dāng)競爭的法律制約力度；針對當(dāng)前建筑市場中誠信缺失，制定《建筑市場責(zé)任主體行為信用標(biāo)準(zhǔn)》，明確哪些行為屬于失信行為，從而依法構(gòu)建失信懲戒機(jī)制，充分調(diào)動和發(fā)揮各方在信用體系建設(shè)中的作用。

2 ． 依法實(shí)施管理，創(chuàng)新招投標(biāo)行政監(jiān)督機(jī)制

我國可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，成立一個統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，期盼在公平、正義的立場上監(jiān)督管理和執(zhí)法。全國統(tǒng)一的、獨(dú)立的、有權(quán)威的綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由國家發(fā)改委、監(jiān)察部、人事部、國家審計署、國家工商局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家統(tǒng)計局、國務(wù)院法制辦等單位組成。這個機(jī)構(gòu)直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由中央編辦配備干部，行使獨(dú)立的、綜合的監(jiān)管職能。招投標(biāo)日常監(jiān)督工作，集中以招投標(biāo)工作監(jiān)督委員會辦公室為主，其他行政主管部門的監(jiān)督為輔。招投標(biāo)監(jiān)督委員會的監(jiān)督與行業(yè)管理部門的監(jiān)督相比，更具有強(qiáng)制性、權(quán)威性。

3 ． 規(guī)范和完善工程建設(shè)招投標(biāo)舉報投訴處理機(jī)制

各行業(yè)主管部門建立健全舉報投訴受理機(jī)構(gòu)，向社會公布舉報投訴電話、聯(lián)系方式和電子郵箱，對符合規(guī)定條件的招投標(biāo)舉報投訴，要認(rèn)真受理，建立工作檔案，完善規(guī)章制度，嚴(yán)肅查處舉報投訴所反映的問題。在中標(biāo)結(jié)果公示期間，若有投標(biāo)人或其它利益關(guān)系人投訴，有關(guān)行政監(jiān)督部門已決定受理的，受理單位應(yīng)當(dāng)立即通知招標(biāo)人暫緩確定中標(biāo)人，并及時調(diào)查處理。對招投標(biāo)違法案件處理終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定及時將行政處罰決定、違法當(dāng)事人的基本情況等信息傳遞至有關(guān)部門，并將處罰信息予以公布，以提高違法成本，加大失信懲戒和警示力度。

（二）規(guī)范和完善市場規(guī)則

1 ． 強(qiáng)化有形建筑市場的法律地位，提高交易的透明度

應(yīng)通過立法手段將政府財政和國有資金投資的項(xiàng)目納入有形建筑市場進(jìn)行招投標(biāo)，充分發(fā)揮有形市場交易透明的優(yōu)勢，使招投標(biāo)有一個公正、良好的客觀環(huán)境，同時進(jìn)一步加強(qiáng)有形建筑市場的建設(shè)：

（ 1）已經(jīng)設(shè)立和運(yùn)行的有形建筑市場必須與政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)脫鉤，做到人員、職能分離，政企分開，政事分開；不得與任何招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有隸屬關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系；不得從事工程項(xiàng)目招標(biāo)代理活動；不得以任何方式限制和排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的企業(yè)參加投標(biāo)，或以任何方式非法干涉招投標(biāo)活動。

（ 2）完善并拓展服務(wù)功能。有形建筑市場要為建設(shè)工程招投標(biāo)活動提供設(shè)施齊全、服務(wù)規(guī)范的場所；為建設(shè)工程交易各方提供信息咨詢服務(wù)；為政府主管部門實(shí)施監(jiān)督和管理提供條件；還要能進(jìn)一步加強(qiáng)計算機(jī)管理系統(tǒng)和相關(guān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立和充實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)庫，提高信息化服務(wù)水平，要盡快完善計算機(jī)信息管理系統(tǒng)，并盡快形成全國聯(lián)網(wǎng)；有條件的可以在公眾網(wǎng)設(shè)立“窗口”，提供信息發(fā)布，提高建設(shè)工程交易活動操作的透明度。

（ 3）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范運(yùn)行。政府有關(guān)部門及其管理機(jī)構(gòu)要在有形建筑市場中設(shè)立面向招標(biāo)人、投標(biāo)人集中辦公的“窗口”。建設(shè)行政主管部門加強(qiáng)對有形建筑市場的指導(dǎo)，依法對建設(shè)工程交易活動實(shí)施監(jiān)督，查處招投標(biāo)活動中的違法行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)要在有形建筑市場中建立舉報制度，積極、認(rèn)真受理群眾的檢舉和控告。工商、物價、稅務(wù)等部門要嚴(yán)格規(guī)范有形建筑市場的收費(fèi)行為，不允許以贏利為目的。

總之，有形建筑市場要充分發(fā)揮服務(wù)功能，積極拓展服務(wù)范圍、內(nèi)容和領(lǐng)域，為建筑市場監(jiān)督管理提供全面、高效的服務(wù)。

2 ． 建立競爭有序、運(yùn)作規(guī)范的招標(biāo)代理市場機(jī)制

規(guī)范高效的招標(biāo)代理組織是招投標(biāo)市場成熟的一個重要標(biāo)志。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的社會中介法人組織，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)真正意義上的政 企分開、政事分開，嚴(yán)格資質(zhì)管理，引導(dǎo)和鼓勵公平競爭，促進(jìn)招標(biāo)代理事業(yè)快速發(fā)展。

（ 1）建立健全招標(biāo)代理市場準(zhǔn)入和退出制度。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)必須與行政主管部門脫鉤，不得存在任何隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。同時，要完善相關(guān)的立法，制定《工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)分級和標(biāo)準(zhǔn)》和《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理市場管理辦法》。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，平等競爭，對嚴(yán)重違法違規(guī)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，要取消招標(biāo)代理資格。凡違反《招標(biāo)投標(biāo)法》和《行政許可法》規(guī)定，設(shè)立和認(rèn)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格的行為，一律無效。

（ 2）嚴(yán)格對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格管理。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)可以依法跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)，任何地方和部門均不得以登記備案等方式變相加以限制。建立和完善招投標(biāo)行業(yè)自律機(jī)制，推動組建跨行業(yè)、跨地區(qū)的招投標(biāo)協(xié)會。由協(xié)會制定行業(yè)技術(shù)規(guī)范和行為準(zhǔn)則，通過行業(yè)自律，維護(hù)招投標(biāo)代理活動的秩序。

3 ． 建立并完善建筑市場信用體系

建立招投標(biāo)信用體系是維護(hù)招投標(biāo)正常秩序的治本之策，也是保證建設(shè)事業(yè)改革和發(fā)展的重要舉措。有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)花大力氣建立招投標(biāo)信用體系。要針對當(dāng)前招投標(biāo)中存在的問題，制定信用標(biāo)準(zhǔn)，明確哪些行為屬于失信行為，并將招投標(biāo)當(dāng)事人在招投標(biāo)和合同履行階段的各種失信行為、違法違規(guī)行為記錄在案，向社會公開并接受查詢。尤其要將投標(biāo)企業(yè)的信用狀況與其投標(biāo)工作掛鉤，以提升信用好的企業(yè)的社會信譽(yù)，使不守信用的企業(yè)得到制裁，在下次參加投標(biāo)時扣除其相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，并可視情節(jié)輕重進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重者將禁止其在一定時間內(nèi)參與建設(shè)工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動。

（三）提高政府在招投標(biāo)活動中的實(shí)務(wù)管理能力

1 ． 大力推行政府投資項(xiàng)目的“代建制”

2004 年 7月國家發(fā)改委發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，提出“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’”的重要舉措?！按ㄖ啤笔侵刚顿Y項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具有相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)代理投資人或建設(shè)單位，組織和管理包括招標(biāo)在內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)的一種新型建設(shè)項(xiàng)目管理模式。

“代建制”能夠解決過去建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不明的問題。它以合同的形式，界定了出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，從而建立了約束和激勵機(jī)制。同時，從質(zhì)量、工期、造價和安全等方面入手，對項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制和有效約束。由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程實(shí)現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，并通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

“代建制”由于建立了三者之間相互約束的監(jiān)督機(jī)制，并且在勘察、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備和材料供貨單位的選擇上均能嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招投標(biāo)、合同、監(jiān)理等制度，這就在一定程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象，也是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資行為的一種有效管理方法。

2 ． 運(yùn)用信息化手段大力推行電子政務(wù)

電子政務(wù)是政府管理創(chuàng)新的重要平臺和途徑。因此，要充分利用高科技手段，大力推行電子政務(wù)和網(wǎng)上公開招標(biāo)、投標(biāo)和評標(biāo)。加快招投標(biāo)電子政務(wù)建設(shè)，可減少違法行為和不必要的糾紛，以及減少各種人為干擾，從而提高政府監(jiān)管和公共服務(wù)能力，促進(jìn)社會有效監(jiān)督，使各項(xiàng)工作趨于制度化、規(guī)范化。上海市建筑業(yè)管理辦公室最近大力推廣“網(wǎng)上招投標(biāo)”和“評標(biāo)專家語音通知系統(tǒng)”，就是利用高科技手段來提高監(jiān)管部門的監(jiān)督管理效率。這無疑是政府加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)督和進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)行為的有效手段。

3 ． 加強(qiáng)中標(biāo)合同備案管理

加強(qiáng)中標(biāo)合同備案管理是鞏固招投標(biāo)結(jié)果的重要環(huán)節(jié)，可以有效預(yù)防招標(biāo)人擅自篡改中標(biāo)價、簽訂霸王條款等不法行為。備案的中標(biāo)合同具有法律效力，從而有效地打擊了簽訂“陰陽合同”、“黑白合同”等違法行為。同時，中標(biāo)合同備案也是對招投標(biāo)監(jiān)督行為的進(jìn)一步延伸，能夠?yàn)榻ㄖ袌鰣?zhí)法大檢查提供完備的資料。上海自 2006年 9月 1日起開始實(shí)行合同網(wǎng)上備案，并將此環(huán)節(jié)納入建設(shè)管理流程中，這對保障招投標(biāo)雙方的利益都是很好的后續(xù)保障。

規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動是完善社會主義經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)和諧社會建設(shè)的重要措施，也是從源頭上防治腐敗的治本之策。 當(dāng)前招投標(biāo)活動中存在的一些問題，需要通過健全制度、完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范行為等一系列有效手段 來切實(shí)加以解決。政府各部門應(yīng)該統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，加強(qiáng)配合，形成合力，建立長效機(jī)制，才能達(dá)到進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動的目的，從而維護(hù)我國建設(shè)工程招投標(biāo)公開、公平、公正 、 誠實(shí)守信的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。（作者：上海市靜安區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室 孫海萍）

來源： 《紀(jì)念 <招標(biāo)投標(biāo)法 >實(shí)施十周年論文集》