從科學發(fā)展觀看《招標投標法》的理論與實踐

摘 要：《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）自全國人大常委會通過以來，到現(xiàn)在已經(jīng)10年多了。之后，又出臺了一系列法律、法規(guī)和規(guī)定，使中國的項目招標采購逐步走向制度化和規(guī)范化的道路。這無疑對中國的建設、建筑市場的規(guī)范化起了巨大的作用，大大促進了我國國民經(jīng)濟的發(fā)展。
十年來，世界科學技術的變化、商業(yè)世界的變化、社會的變化、生態(tài)環(huán)境的變化，使建設理念、建筑手段和管理理念也發(fā)生了巨大的變化。這些變化必然會影響著世界和我國建筑業(yè)的發(fā)展。本文試圖從科學發(fā)展觀及與世界先進管理理念接軌角度，對《招標投標法》的理論和實踐提出一些思考，供有關方面參考。
一、《招標投標法》的價值觀
在《招標投標法》十年的實踐中，招投標的理論得以不斷地完善和充實，究其根本，招標投標是服務于工程建設并體現(xiàn)市場化競爭優(yōu)勢的一個有效工具，是圍繞保證項目質量并取得合理低價成本，最終使項目順利投入使用發(fā)揮經(jīng)濟效益為目的而展開的。因此，有必要對招標投標工作及《招標投標法》“追根溯源”，分析和澄清其價值觀。
在《招標投標法》總則第五條中提出“招標投標要體現(xiàn)公平、公開、公正和誠實信用的原則”。我們認為“三公原則”體現(xiàn)了招標投標的手段價值觀，是現(xiàn)行《招標投標法》的核心，在實踐中該原則得到了很好地執(zhí)行，發(fā)揮了良好作用。
而“誠信原則”則體現(xiàn)了《招標投標法》的道德價值觀，旨在建立充分競爭、規(guī)范的市場環(huán)境，使得社會資源得到合理優(yōu)化的配置。然而“誠信”是一個社會綜合課題，《招標投標法》的實施起到了一定的推動和導向作用，但需要配合履約監(jiān)督和合作評價體系等多方面措施才能夠在項目層面得以落實。
在工程建設實踐中，許多項目雖然很好地履行了《招標投標法》的規(guī)定，嚴格按照流程操作，但實施結果卻與原先的質量、價格目標發(fā)生嚴重偏離，追索起來，問題往往集中到招投標階段。這說明了目前在《招標投標法》執(zhí)行過程中，忽視了一個非常重要的原則，這就是“質量和經(jīng)濟并重的原則”， 即在保證建設質量的前提下，力求經(jīng)濟的原則。這個原則其實應是《招標投標法》的目的價值觀，但是沒有得到應有的體現(xiàn)和重視。
雖然在該法第一條就明確：“提高經(jīng)濟效益，保證項目質量”是其根本目的，理論上沒有人否認這一點，但缺少具體的條文規(guī)定。實踐結果表明“合理低價中標原則”替代了上述原則，進而發(fā)展為“低價中標”的通行慣例。
看一看國際上的情況。世界銀行的采購最具典型性和代表性。世行的采購原則在其《國際復興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》及《世界銀行選擇和聘請咨詢顧問指南》中的“一般考慮因素”中有明確的規(guī)定。排除這兩個指南中的優(yōu)惠性原則不談，世行的采購政策可歸納為：（1）經(jīng)濟性和效率性原則；（2）高質量原則，對于咨詢服務此原則是第一位；（3）公平競爭原則；（4）透明度原則?？梢钥吹?，世行是把經(jīng)濟性和效率性，以及高質量原則放在第一位，相當于“三公”原則的（3）、（4）放在了其次的位置。顯然，作為一個原則這樣做是十分恰當?shù)?，這涉及的是采購的目的，屬于目的價值觀范疇。它使采購活動不會因強調采購手段的“三公”而忽視了采購的目的性。
招投標過程中如何實現(xiàn)提高經(jīng)濟效益、保證項目質量，首先應當澄清質量的概念，之后再探討《招標投標法》對實現(xiàn)質量目標應發(fā)揮的作用。
二、《招標投標法》的質量觀——項目質量、設計質量與工程質量
當前，質量的缺欠已經(jīng)成為世界性的嚴重問題，質量問題依舊是項目的核心問題。其表現(xiàn)為：完成的項目缺乏可持續(xù)發(fā)展、存在潛在衛(wèi)生和健康問題、存在安全隱患、未發(fā)揮預計的價值等等已成為工程項目供需雙方爭端的焦點。
（一）項目的可持續(xù)性是項目的生命
可持續(xù)發(fā)展是21世紀的主要問題，是我們社會在本世紀內必須處理這個問題。這就是為什么資源（水、能源、及稀缺資源）的可獲得性、環(huán)境的可持續(xù)性（氣候變化、日益嚴重的污染問題）、健康與社會安全（避免和減少災害）的問題，成為社會關注的焦點。項目的可持續(xù)性是項目目標價值的基礎，是項目實施的動力，也是項目自身可持續(xù)運行的要求。因此，許多先進國家都把項目是否符合可持續(xù)發(fā)展原則，作為決定一個項目可否接受的重要條件。包括生態(tài)與環(huán)境的保護、應用再生資源和不用或少用稀缺資源以及關注人們的安全、衛(wèi)生、健康等。它關系到項目是否以人為本和是否符合構建和諧社會的問題。
工程建設項目是為了實現(xiàn)項目投資價值的目的而展開的，從投資人的角度質量概念是整個項目的質量，投資人關注的是項目的社會和經(jīng)濟價值，項目的可持續(xù)性是項目的生命，這是項目的“大”質量，涉及項目策劃決策階段的內容，我們可以稱之為項目質量。項目質量是工程建設項目的生命。如果項目質量不好，項目的設計質量與工程質量再好，也不過是很好地作了一件錯事、甚至壞事。例如，在大的方面，黃河上第一個梯級三門峽樞紐的建設，將黃河下游的災害轉移到了富饒的關中平原。2003年陜西省一場3至5年一遇的小洪水，卻造成了相當于50年一遇的大洪災，直接經(jīng)濟損失高達82.9億元。這座花費了40座武漢長江大橋的代價的工程，卻造成了515萬人受災的后果。（王維洛：《前事不忘，后事之師——紀念黃河三門峽工程建成四十周年》）。而其大壩的設計和工程質量卻是一流的。在小的方面長江行洪區(qū)內的大型建筑物，未能逃脫被拆毀的命運，造成勞民傷財?shù)暮蠊Ｗ罱[得沸沸揚揚的“央視大樓”，又是一個突出的例子。
這種決策失誤的項目是“三公浪費”之外的超大浪費，其嚴重程度也不用在本文例舉。因此，在實施《招標投標法》時，應對工程建設質量注入新的涵義。
（二）用和諧、協(xié)調、以人為本的觀點，綜合地考慮設計質量
建筑產(chǎn)品設計的合理性，包括結構的合理性、可靠性、實用性、美觀性與周圍環(huán)境的適應性、可施工性及經(jīng)濟性（包括全壽命周期的運行成本、廢棄物及廢棄時的處理成本等），是衡量一個建筑產(chǎn)品設計質量的要素。簡言之，這主要是規(guī)劃設計階段需要考慮的，是一個實用、可靠、經(jīng)濟、美觀的綜合協(xié)調的問題。
事實上，近年來對國家大劇院、奧林匹克主要建筑（鳥巢、水力方）、央視大樓等特大型重大工程的爭論焦點，就是對實用、可靠、經(jīng)濟、美觀及可持續(xù)性，孰先孰后的爭論。應如何對待這幾個問題？這就要用和諧的、協(xié)調的、可持續(xù)性的觀點，綜合地考慮。同時還要體現(xiàn)“以人為本”的原則，如，國家大劇院，是否把巨額的運行費轉移到了觀眾的身上？再如，央視大樓是否“強迫”電視觀眾付出寶貴的時間和精神損失來支付其“新”與“奇”的外觀效果和巨額的建設費用？關鍵是要確定設計質量的“質量標準”，這里用到了“價值工程”的原理，如何評價一個設計的“性價比”？
（三）以人為本，工程質量要把安全放在首位
工程質量即建造、施工的質量，是項目施工階段考慮的問題。這個問題在《招標投標法》里已得到了充分的反映，在實踐上取得了很大的實效。但是，從汶川地震、近來不斷報道的建筑安全事故，使我們不得不質疑在工程質量里是否把“安全”放在了首位。
三、《招標投標法》的責任觀——保證質量僅僅是承包商的事嗎？
上文所說的三個質量的關系和重要的程度及其失誤對項目乃至國民經(jīng)濟造成的危害不說即明。那么，決定著三個質量優(yōu)劣的要素有哪些呢？或者說誰要對這些質量負責呢？
根據(jù)國內外經(jīng)驗，一個項目的質量就其責任人來說涉及政府質量、設計質量、業(yè)主及招投標質量、公司質量、監(jiān)督質量和個人質量。政府質量，嚴格說應是決策質量。由于工程建設項目的決策，特別是國有投資重大項目的決策，都是由政府完成的。這些項目的項目質量，就取決于政府決策的質量。如，三門峽工程的決策。這涉及決策的民主性和科學性，不在本文的討論范圍。設計質量，含各類評估的質量，也涉及到項目的決策。前已提及。業(yè)主及招投標質量，這涉及到項目的實施階段，對于能否通過招投標選聘和選中一個滿意的咨詢單位、設計單位、監(jiān)理單位和承包單位，起著重要作用，而招投標的實踐證明，業(yè)主在這里起著決定性的作用。公司質量，這里公司含咨詢公司、設計公司、承包商公司。這涉及公司的技術、能力、經(jīng)驗、管理的水平，不可忽視的是其誠信度。個人質量，指參與項目的每個人的質量，涉及他（她）的職業(yè)道德、業(yè)務能力、責任心、經(jīng)驗等等。究其重要性和造成的危害，政府的決策質量是首位的，其次是業(yè)主質量。
四、《招標投標法》的適用性
（一）建立特大型的重大工程的招標投標機制
政府重大工程項目具有規(guī)模大、技術難度高、社會影響面廣、決策機制復雜等特點，并且，難以有清晰量化的投資和收益測算模式，更多要考慮的是社會效益；項目的首要目標是項目的決策質量。
既然項目的決策質量對于一個項目的成敗起著決定性作用，那么在招投標中就應對項目的決策過程進行動態(tài)管理（例如，項目決策的評估、設計咨詢單位的選聘、設計方案的確定及其招投標程序）。現(xiàn)行的《招標投標法》明確提出了對重要工程的強制招標制度及其范圍，實踐說明，這對一般的大中小型工程的確起到了良好的管理作用。但是，對于特大型的重大工程，如，三峽工程、過去黃河上的三門峽工程、現(xiàn)在的國家大劇院、奧林匹克主要建筑（鳥巢、水立方）、央視大樓等工程能起到這種作用嗎？
此外，在這類政府重大工程項目的啟動招投標階段，設計圖紙往往處于初步設計階段或方案設計階段，并且后期需要不斷地優(yōu)化；應當提倡承包商及早參與到設計和技術優(yōu)化工作中，以實現(xiàn)項目全壽命周期的成本最優(yōu)目的。正是因為以上特點，《招標投標法》在政府重大工程項目上存在適用性的問題，更應探索一種配置市場優(yōu)勢資源、采取全過程監(jiān)督機制的模式實施項目管理。
（二）迫切需要制定一個咨詢服務的選聘辦法
綜上所述，決策階段和規(guī)劃設計階段是解決項目質量和設計質量的關鍵，咨詢服務質量將對項目的質量產(chǎn)生重大影響。如何選擇高質量的咨詢服務單位和獲得高質量的咨詢服務工作成果是主要議題。對于咨詢服務主要應考核公司及其人員的能力和資歷，咨詢成果的質量等因素。大多數(shù)情況下應以質量為主要標準，不能簡單以價格作評判指標。這是咨詢服務選聘與貨物和工程采購的主要區(qū)別之一。
世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的咨詢服務選聘采用了以質量為主要標準的短名單競爭的選聘方式，它有別于工程和貨物以價格為主要標準的公開競爭的采購方式。世界銀行對咨詢服務的選聘方法在《世界銀行借款人選擇和聘請咨詢專家指南》中作了詳細規(guī)定。
我國現(xiàn)行的《招標投標法》對相當多的咨詢服務項目是不適用的。因此，制定一個有別于《招標投標法》的咨詢服務選聘辦法，是完善我國項目采購管理和招投標活動的重要舉措。
（三）加強對招標人以及干系人行為和工作成果的規(guī)范化管理
作為《招標投標法》的實施主體有兩類：招標人以及干系人，包括投資者、政府、咨詢設計單位、招標單位等，另一類是投標人，即承包商、供應商。從《招標投標法》的實踐，招標人對招投標工作和整個項目管理所起的作用是決定性的，并更具有主動權。但是，《招標投標法》進行規(guī)范管理的主要對象卻是投標人，相對應的管理范圍是工程質量，對招標人行為的規(guī)范管理工作則是明顯的弱項。《招標投標法》要強化目的價值觀，實現(xiàn)質量和經(jīng)濟并重的原則，就必須加強對招標人以及干系人行為和工作成果的規(guī)范化管理。
五、《招標投標法》的求是觀
《招標投標法》在執(zhí)行中，必須始終堅持實事求是的原則，與時俱進，主動適應市場經(jīng)濟的變化。對比《招標投標法》的規(guī)定和目前國際上的慣例，我國的招投標工作，仍然有很大的發(fā)展?jié)摿?。主要表現(xiàn)在資格預審和評標等問題上。
（一）資格預審環(huán)節(jié)如何體現(xiàn)“三公原則”
眾所周知，世行的貨物與工程招標，執(zhí)行最低評標價中標。世界銀行《采購指南》規(guī)定“將合同授予滿足適當能力和資源標準的投標人，而且其投標已被確定為（i）實質性響應了招標文件的要求，并且（ii）提供了最低評標價”。而投標人是否是“滿足適當能力和資源標準的投標人”，則主要靠投標前后的資格審查來確定。因此世界銀行貸款項目的采購十分重視投標人的資格審查。我國現(xiàn)行的資格預審環(huán)節(jié)的初衷也是為“合理最低價中標”建立一道對不合格投標人的市場進入壁壘，從而維護公平競爭環(huán)境。
世行的資格預審采用“通過/不通過”的評定方法。即預先設定一個精確的、必須滿足的最低標準，所有達到這個標準的投標人均應準許參加投標。對通過資格預審公司的數(shù)目沒有要求。這一辦法也就避免了“三公”問題。
可以看到，我國現(xiàn)行的一些資格預審方法，與世行的做法是有很大不同的。
首先，資格預審的結果有數(shù)量上的限制。一般上限為5至7家，如果資格合格者超過了7家，在選取上就大有“文章”可做了，增加了許多“人為”的因素，缺少客觀性。有的實行“抓鬮”決定，貌似客觀，實則增加了中標的偶然性。這種方法，很可能淘汰掉了許多具有競爭力的好標。
其次，這種做法，賦予了資格預審很大的權利，要想中標必先過這一關，而做資格預審的又不是評標委員會，“三公原則”無法體現(xiàn)。于是違反《招標投標法》的種種弊端在這一個階段就發(fā)生了。
再次，為了擠入這有限的幾家，勢必人為地提高了中選標準，于是，“借雞下蛋”、“掛靠”等弊病就產(chǎn)生了。
（二）提高評標質量，不走過場
在評標階段，世行的做法，除了進行標書格式上的審查外，主要評價標書是否“實質性響應了招標文件的要求”，即進行響應性審查，以及確定其是否提供了最低評標價。可以看到，我國現(xiàn)行的一些評標方法，與世行的做法是有很大不同的。
1．評標的時間一般太短，評標委員自己尚不能吃透標書要求，焉能對響應性進行審查？何況，在短短的時間內也根本不可能看完5-7份厚厚的投標文件，進行實質響應性的審查成了一句空話。最后還是看業(yè)主意圖和報價說話。
2．投標報價和標底的計算基礎。到目前為止，大部分的投標報價以及標底的計算還是根據(jù)定額標準來計算，不是根據(jù)具體工程實際條件的單價分析。在這種基礎上的報價僅僅是為了中標的一種博弈手段，絲毫也不能代表工程的合理價格！計算出來的標底，顯然也不能用來作為合理價格的衡量標準。
3．投標價的評比。一般采用了世界銀行所不接受的設標底，和報價低于某一標準（或低于成本）投標就無效的做法。特別是有的標價評比方法是，“先去掉一個最高價格的投標，再去掉一個最低價格的投標”，然后再進行評比。沒有采用科學的“價值分析”的方法去衡量投標的“性價比”。這樣，真正的合理最低價的好的投標就“死”定了！
4．評標成員對評標工作質量是否有責任機制約束，也是容易導致評標工作走過場的因素之一。無怪乎有些評標專家說，若按以上所談的這種資格預審和評標的方法，那么一個好的投標其“中標的必然性就很小，而偶然性極大”。當然，上述的這種情況是個別的，但會影響《招標投標法》的執(zhí)行力度。
（三）簡化手續(xù)，節(jié)約資源、減少招投標成本
1．提高強制必須招標的規(guī)模標準：2000年國家計委第3號令《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》，規(guī)定了項目必須招標的規(guī)模標準，如，施工單項合同估算價大于200萬元，重要貨物單項合同估算價大于100萬元。近年來合同規(guī)模越來越大，已遠非9年前的規(guī)模可比，考慮為提高招標的效率，減小招標的成本，應提高強制必須招標的規(guī)模標準。例如，世行于2007年就增大了必須進行國際競爭性招標的合同規(guī)模標準，對于工程合同由原來的1000萬美元增大為2000萬美元，貨物合同額由原來的20萬美元增大為50萬美元。
2．合理要求投標文件，“重本質輕形式”。目前，投標人為爭取評標時良好的觀感印象，從紙張、裝訂和包裝上不斷提高投標書的外觀投入，而投標書本身卻漏洞百出。一個項目的投標成本是很大的。最終還是要轉嫁到標價上。
例如，某家具廠商參加一個千余萬元的政府家具采購招標項目，就需要制作21本投標文件，摞起來要一人多高，而每本投標文件中的資質部分和商務部分是完全一樣的，重復裝訂不僅增加人力成本，更造成了紙張浪費，其背后則是砍伐大片的樹木。所以，“招一次標砍掉一片樹林”的說法一點也不夸張。推及全國范圍，單就招投標繁雜手續(xù)造成的資源浪費是多么驚人！
當我們回歸了《招標投標法》的目的價值觀，以求是觀念來規(guī)范招標行為，關注投標人可能支出的無效投入，不走過場，合理要求投標文件，才有可能有效地減少招投標成本。
3．逐步推行電子化招投標，實現(xiàn)“無紙化”招投標是解決招投標資源浪費，提高招投標工作效率的有效途徑。而推行電子化招投標工作目前所遇到的瓶頸，有“硬件”問題，更重要缺乏建立規(guī)范電子化招投標的工作流程和管理要求等制度完善的“軟件”問題。
（四）關注“戰(zhàn)略合作伙伴關系”的創(chuàng)新實踐
在部分非政府投資項目，具有技術復雜程度低、施工工藝成熟、標準化和可復制性強等特點，有多次合作經(jīng)歷的業(yè)主和承建方，雙方對合作風險、項目實施風險均比較了解，對外部市場與內部成本信息掌握基本對稱，在這種情況下雙方建立戰(zhàn)略合作伙伴關系，按照供應鏈管理的方式實施項目建設將是最佳選擇。反觀招標投標經(jīng)濟學角度的功能，一是解決業(yè)主和承包商之間信息不對稱問題，二是解決資源優(yōu)化配置問題，在上述的市場環(huán)境條件下，采取“戰(zhàn)略合作伙伴關系”應當是在招投標基礎上做出的創(chuàng)新實踐，從科學發(fā)展的意義上值得探索嘗試。
六、《招標投標法》的監(jiān)督觀
對項目的監(jiān)督與審查，是項目成功的保證。其目的是：及時預測和發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行中的問題，幫助項目單位預防和解決，并盡可能幫助項目使用單位全面改善經(jīng)營管理；提供信息反饋，為改進今后的項目準備、評估和實施服務?！墩袠送稑朔ā吠菩械摹叭痹瓌t，是提倡對招標過程進行監(jiān)督的，只有具備完善的監(jiān)督機制《招標投標法》才能夠真正良好地運行。
建立有效的招投標監(jiān)督機制，首先需要各級招標主導單位克服執(zhí)行阻力，是要招標人和權利職能機構把知情權交給公眾。從監(jiān)督主體上有專設組織機構監(jiān)督、參與各方監(jiān)督和公眾監(jiān)督幾個方面；從招投標過程上不僅有開標評標關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督，還需要招標工作的事前監(jiān)督，包括對項目質量涉及到的決策監(jiān)督，產(chǎn)品質量涉及的規(guī)劃設計工作監(jiān)督，同時對中標人的履約情況監(jiān)督，項目實施情況以及投入運營后效果評價的監(jiān)督，這是項目全過程的監(jiān)督概念。
建立招投標監(jiān)督機制，需要從法規(guī)制度上明確和完善。但是，需要提出的一點是：監(jiān)督不是審查，不能由此增加招投標工作環(huán)節(jié)和設置重復的機構，從而又回到繁雜手續(xù)、浪費資源、損失效率的路上。
我們不妨借鑒一下世界銀行對其貸款項目采購的監(jiān)督與審查，其基本原理是實行項目全過程的監(jiān)督。這些監(jiān)督管理過程可概括為兩評價和三監(jiān)督。即，項目實施前的預評價和項目完成后的后評價；以及招標投標監(jiān)督、施工過程監(jiān)督和經(jīng)營過程監(jiān)督。可以參考作者在“首屆中國招標投標高層論壇”的書面發(fā)言《招標投標與項目管理》，限于篇幅，這里不再贅述。（作者：清華大學 王綦正 首創(chuàng)置業(yè)股份有限公司 張 軍）
來源：《紀念<招標投標法>實施十周年論文集》