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八、不提供零售和商業(yè)性服務
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一、 概述
采購項目：取暖用煤。
采購機關：XX市政府采購辦公室。
采購方式：公開招標。
招標機構：XX市政府采購辦公室。
開標日期：1999年10月11日。
投標人數量：14家。
中標人數量：3家。
合同簽訂時間：1999年10月13日。
合同簽訂方式：招標結束后政府采購辦公室組織中標單位與用煤單位簽訂合同。
總的來看，這是一項程序相對完整、資料比較全的招標采購項目，該項采購活動的程序基本上是符合《中華人民共和國招標投標法》（簡稱《招標投標法》，下同）、《政府采購管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》，下同）、《政府采購招標投標管理暫行辦法》（簡稱《招標投標管理暫行辦法》，下同）和《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》（簡稱《合同監(jiān)督暫行辦法》，下同）等法律、規(guī)章的有關要求的?？梢钥闯?，XX市政府采購辦公室對這個采購項目進行了較充分的準備，達到了預期目標。但是，考慮到此項目進行的時間較晚，是在上述法律、規(guī)章發(fā)布后進行的，因此，盡管項目進行的比較充分，但與政府采購有關規(guī)章要求相比，仍有不足之處，需要在以后的工作中改進。
二、 政府采購預算（計劃）
《暫行辦法》第七條關于財政部的職責規(guī)定中的第九款明確“編制中央采購機關年度政府采購預算”，相應的地方財政部門負責編制地方采購機關年度采購預算。采購預算是確定評標價最重要的參考標準，從嚴格意義上講，采購預算應是招標的底價，如果采購預算與評標價之間出現了較大的偏離，則說明采購預算在編制過程中對采購活動的有關因素缺乏全面、準確的評估，需要改進預算編制方法。目前，我國的預算編制方法還是粗放型的，缺乏詳細、明確的標準，因而，采購預算通常是高于評標價的。當前，我國正在進行細化預算的改革嘗試，積極推行部門預算。當然細化預算編制有一個過程，在我國預算評估體系還未建立之前，為了提高預算編制的質量，減少采購預算與評標之間的偏差，根據我們現有的認識水平和實踐的可行性，在編制采購預算時，可以采取下列方法：第一，詢價。通過貨比三家確定采購項目的平均價格；第二，積累經驗。向招標機構或曾購買同類物品的用戶了解其實購買價格；第三，請行業(yè)協會或專家論證。這種方法主要適用于編制大型復雜或新產品項目的預算。
XX市部分市直單位冬季取暖用煤的采購，是否為年度采購預算的項目，有關材料并未說明，但可以看出該市政府采購辦公室對部分市直單位取暖煤政府采購項目進行了比較充分的準備，對用煤單位進行了需求調查，核實了煤炭的品種、數量和質量，為較為準確地編制單項采購預算創(chuàng)造了條件，實際節(jié)支效果也是可觀的。
三、 采購程序
1． 擬定工作計劃。
采購辦公室為本例招標擬訂了“冬季取暖用煤招投標運行程序”，將整個過程分為三個階段有計劃地組織實施。
點評：較為詳盡的工作計劃，保證了在較短的時間內圓滿完成此次招標任務。但按照文件要求，發(fā)出招標公告到投標截止時間不少于20天，在編制計劃時應考慮這一規(guī)定。
2． 編制招標文件。
采購辦公室針對首批14家市直機關用煤量、用煤時間、用煤品種及各品種煤的市場價格進行了認真充分地調查。針對市場供貨情況，決定采取公開與邀請招標相結合的方式及供應商資格預審的招標辦法。同時根據煤的不同品種及品質和供貨單位的實力，確定采用打分的評標辦法。在編制標書期間，對所采購貨物的質量標準，咨詢了有關技術質量檢查部門。在此基礎上設計了與采購貨物相適應，較簡捷的招標文件，制定了評標辦法和評標細則。
點評：
(1)招標文件是招標過程的法定依據，是簽訂經濟合同，實現采購目的的基礎，它的編制質量決定了招標“公開、公平、公正”原則的具體貫徹。對于煤炭這種大宗貨物的采購，采購辦先期對市場、供貨方和用戶進行詳細的調查，在此基礎上編制招標文件，保證了招標采購的最終質量。
(2)采購辦只是招標的組織者，在編制標書過程中，充分利用社會專業(yè)機構的技術力量，力求達到標書技術要求的準確性，這種辦法是值得提倡的。
(3)該項目評標針對招標貨物的具體情況，按質量、價格及其他三個條件，采用打分制，避免了最終決標的隨意性。
(4)該項目的標書編制，從整體上來講，較為嚴謹，但編排及細節(jié)的前后提法有待進一步規(guī)范和統(tǒng)一。
(5)從招標文件格式上看，存在以下不足：①“招標公告”中應注明投標人可對所需招標貨物全部或部分投標。②資格審查時間與出售標書時間段完全重合，而按“資格預審要求”只有審查合格后才能購買標書。且投標截止時間相距上述截止時間僅有兩天間隔，而該項目又定位于國內公開招標，則外地有實力的競標者，基本無響應時間。③本次評標采用打分法，對于某種大宗同一產地來源的貨物采購顯然是科學合理的，其中將質量作為考慮的條件也是必要的，但是對于同一來源貨物的競爭，質量顯然是一樣的(特殊情況除外)本次實踐也證明了這一點。因此評標中將質量作為打分條件之一，影響不到評標結果。這類貨物的質量要求，應作為投標商對標書技術要求響應的承諾在合同中體現。④煤炭的送配屬于大宗貨物的運輸，采用何種手段運輸直接影響到供貨成本，亦是價格競爭的重要因素。本次招標文件“交貨方式”中要求運輸中所發(fā)生的運輸、裝卸費用由供方負責，這種提法在標書中顯然不盡規(guī)范。應該在招標文件中言明投標價是指到達標書指定供應點(包括運輸、裝卸)的投標總價。而且在“投標報價單”上又要求投標商報“運雜費”，顯然這個要求是前后矛盾的。⑤評標細則中“三、其他條件：在質量和價格相同的條件下，對有特殊服務和承諾的可給予加分”?！疤厥夥铡倍x不清易增加打分的隨意性。所提供的評標材料，對評標過程中某些投標商所加的分看不出理由。
3． 發(fā)布招標公告及招標邀請。
采購辦公室于9月30日在“XX日報”發(fā)布了招標公告，按“招投標運行程序”向部分大型煤炭生產經營企業(yè)發(fā)出了招標邀請。
點評：招標信息在一定程度上得到公開，但沒有按《招標投標管理暫行辦法》要求在《中國財經報》或其它全國性報刊上刊登，使信息披露受到局限，造成投標商基本上是本地及周圍地區(qū)單位，競爭不夠充分。
4． 出售標書及資格預審。
根據招標公告在規(guī)定的時間內，向16家供應商發(fā)售了標書并進行了資格預審，資格預審合格者發(fā)給“采購競標證”，憑證才有資格參加投標。
點評：這種大宗一般貨物的供應，社會上各類供應商資質參差不齊。本次招標采用資格預審辦法，并制定了相應的資格預審條件，使招標及合同最終圓滿實施起到了保證作用。
5． 開標、評標、定標。
10月11日在“XX市公證處”的監(jiān)督下組織了開標大會，14家供應商參加了投標，2家未到。按照規(guī)定程序完成了開、評標定標過程，3家供應商中標，合計節(jié)約資金36萬多元。
點評：
(1)本次評標組織了技術監(jiān)督部門的質檢、計量方面專家，主管部門、用煤單位代表7人組成評委會，符合規(guī)定人數且具有較廣泛的代表性、權威性。
(2)按照“評標細則”采用打分法，保證了評標結果的公正性。
(3)在各評委具體采用打分法時，由于對“評標細則”的理解或其它原因出現計算偏差，如某評委計算“XX市燃料總公司煤炭批發(fā)站”所投“XX煤”標時，按“評標細則”規(guī)定195元/噸基礎分為40分，每低1元加0．5分。投標價為166元/噸，應得54．5分實打55．5分，幸好該項錯誤未有影響到最終結果。這也說明組織者沒有對計算結果進行仔細審核，在評標中屬于較大失誤，應引起充分注意。
6． 考察及簽訂合同。
在采購辦公室的主持下中標商與用戶簽訂了供貨合同，并對中標商進行了實地考察，寫出了考察報告，根據發(fā)現的問題提出了相應解決的辦法和措施。
點評：
（1）“投標須知”和“合同文本”中言明中標后，投標保證金轉為履約保證金，并在貨物驗收合格后無息退還。因此供貨分為兩批應該明確的退還時間。
（2）本例項目招標結束后對中標單位進行了實地考察。采用實地考察的一般做法，應是有一個以上的預中標單位，通過實地考察來最終決定中標者或在資格預審過程中通過考察進行甄別，并應在評標辦法中言明。本例招標是發(fā)中標通知書在前實地考察在后，程序顛倒，如考察不合格極易造成扯皮情況。
四、 政府采購管理
根據《暫行辦法》的規(guī)定，財政部門負責政府采購的管理和監(jiān)督工作，通過管理和監(jiān)督，使政府采購應當遵循的公開、公平、公正、效益及維護公共利益的原則落到實處。財政部門對政府采購的監(jiān)督包括內部監(jiān)督及政府采購管理機關對采購活動的監(jiān)督。內部監(jiān)督的表現方式之一，就是要求將政府采購的管理機關和采購機關分離，管理機關不參與和干涉政府采購中的具體商業(yè)活動。這一要求與《合同法》的精神是一致的，即采購機關和供應商屬于平等主體，管理機關為監(jiān)督主體活動的“裁判”。政府采購管理機關對采購活動的監(jiān)督，不是全過程參與，而是通過一定的方式抓住重點環(huán)節(jié)，掌握采購活動的動態(tài)和進展。根據現行有關規(guī)定，政府采購管理機關監(jiān)督政府采購活動的主要環(huán)節(jié)及方式有：
1．委托采購代理機構?！墩袠送稑顺绦驎盒修k法》第二條規(guī)定：“招標人委托政府采購業(yè)務代理機構（以下簡稱代理機構）招標的，招標人應與代理機構簽訂委托協議，并報同級政府采購管理機關備案?！?
2．招標通告的發(fā)布?！墩袠送稑藭盒修k法》第三條規(guī)定：“采用公開招標方式的，招標人（或者代理機構，下同）必須在《中國財經報》上發(fā)布招標公告，同時也可在省級以上政府采購主管機構指定的其他報刊和信息網絡上發(fā)布?！?
3．開標?！墩袠送稑藭盒修k法》第二十條規(guī)定：“開標由招標人主持，在公證機關的監(jiān)督下進行。招標人、所有投標人、評標委員會成員和政府采購管理機關等有關部門的代表參加開標會?！?
4．全部廢標?！墩袠送稑藭盒修k法》第二十四條第二款規(guī)定：“全部投標報價均超出標的或預算時，評標委員會有權決定全部廢標或要求全部投標人重新報價，并報政府采購管理機關備案。”
5．中標人?！墩袠送稑藭盒修k法》第二十五條第五款規(guī)定：“中標人的情況應報政府采購管理機關備案。”
6．招標投標情況。《招標投標暫行辦法》第二十五條第九款規(guī)定：“招標人應當自確定中標人之日起15天內，向政府采購管理機關提交招標投標情況的書面報告?！?
7．投標文件保存?！墩袠送稑藭盒修k法》第二十五條第十款規(guī)定：“所有投標文件的正本由招標人妥善保管，政府采購管理機關可隨時抽查。”
《合同監(jiān)督暫行辦法》對政府采購合同的訂立、變更、供應商違約、合同驗收、付款以及合同履行后的監(jiān)督管理都作出了明確規(guī)定。其中，第三條規(guī)定：“政府采購合同訂立后7日內，采購機關應當將合同附本報政府采購管理機關備案?！钡诎藯l第二款規(guī)定：“政府采購合同的質量驗收，原則上應由第三方負責?！钡谌钜?guī)定：“政府采購管理機關不得參加合同履行驗收工作?！钡诰艞l規(guī)定：“采購機關依照合同約定需要向供應商付款的，應當向政府采購管理機關報送下列文件，以備審查?！?
關于投訴?！稌盒修k法》第七條（十）規(guī)定：“處理中央政府采購中的投訴事項；”第四十一條規(guī)定：“政府采購當事人認為自己的合法權益受到損害，可以向財政部門提出書面投訴。財政部門應當在收到投訴書之日起30日作出處理。”
需要特別說明的是，在政府采購管理機關對采購活動進行監(jiān)督時，通常是實行備案制，而在國際上如世界銀行一般是采取審批制。我國實行備案制的主要原因，是考慮到我國的政府采購工作還處于起步階段，各級政府采購管理機關都缺乏審批的經驗。一旦條件成熟，我國很可能也要實行審批制。
XX市部分市直單位冬季取暖用煤采購活動中，按上述有關規(guī)定來衡量，在政府采購管理方面需要改進的地方主要有：
1．政府采購管理機關不應行使采購職能。政府采購管理辦公室是政府采購的管理機關，而非集中采購機關，按照規(guī)定，政府采購管理機關不能行使采購職能。在這個項目中，該市政府采購管理辦公室既對項目進行管理又負責具體采購，是違反政府采購有關規(guī)定的。
目前，政府采購管理機關行使采購中心的具體操作職能和采購中心行使政府采購管理職能的現象較為普遍，這種“二合一”式的機構設置，在我國政府采購試點階段具有一定的合理性，但與我國市場經濟發(fā)展的要求是相悖的，政府采購管理與具體操作職能應必須盡快分離。
2．招標信息發(fā)布不充分，招標公告沒有按規(guī)定在《中國財經報》發(fā)布。政府采購信息在統(tǒng)一媒體上發(fā)布，既是國際經驗，也是國際組織如世界貿易組織《政府采購協議》的要求，目的是方便供應商公平地獲得采購信息。該市在開展此項采購活動時，《招標投標管理暫行辦法》已經頒布，按規(guī)定招標公告應當在《中國財經報》上發(fā)布。
3．撥款方式沒有說明。在國庫集中收付制度尚未建立以前，政府采購資金的撥付方式有兩種選擇，一是在總會計設立政府采購資金專戶，貨款由財政部門直接支付給供應商；二是在沒有設立政府采購資金戶的地區(qū)，財政部門可按現行撥款方式根據合同金額將貨款劃撥資金，然后由用戶向供應商付款。
來源：中國政府采購網
