某部門采購救災帳篷案例

概述
　　采購項目：1999年救災專用單帳篷。
　　采購機關(guān)：××部門。
　　采購數(shù)量：2萬頂。
　　采購方式：公開招標。
　　招標機構(gòu)：××機電設(shè)備招標中心。
　　開標日期：1999年6月15日。
　　投標人數(shù)量：58家。
　　中標人數(shù)量：7家。
　　合同簽訂方式：由各用戶在規(guī)定時間內(nèi)與中標人簽訂合同。
　鑒于我國政府采購還處于試點階段，總的來看，該項采購活動基本上符合 《中華人民共和國招標投標法》(簡稱《招標投標法》，下同)、《政府采購管理暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》，下同)、《政府招標投標管理暫行辦法》(簡稱《招標投標管理暫行辦法》，下同)和《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》(簡稱《合同監(jiān)督暫行辦法》，下同)等法律、規(guī)章的有關(guān)要求；政府采購主管機關(guān)也基本上抓住了關(guān)鍵的監(jiān)管環(huán)節(jié)；在采購過程中采購機關(guān)能夠自覺實施《暫行辦法》中有關(guān)政府采購政策，如優(yōu)先購買國貨等；為了確?！肮_、公正、公平”的原則得到貫徹落實，采購機關(guān)還采取了臨時監(jiān)督措施，即成立招標工作協(xié)調(diào)小組。這次采購活動采取全國性公開招標，競爭充分，達到了預期目標，帳篷的質(zhì)量比往年有了較大的提高，合同金額與預算相比，節(jié)支率高達33.4%，對于節(jié)省下來的資金，出了追加采購6000頂帳篷外，還將剩余部分用于建立災情評估與管理公證處系統(tǒng)。另一方面，本案例也存在一些不足之處，尤其是政府采購的管理方面，尚待進一步完善。
　政府采購預算(計劃)
　　《暫行辦法》第七條關(guān)于財政部的職責規(guī)定中的第九款明確“編制中央采購機關(guān)年度政府采購預算”，相應(yīng)地地方財政部門負責編制地方采購機關(guān)年度采購預算。采購預算是確定評標價最重要的參考標準，從嚴格意義上講，采購預算是招標的底價，如果采購預算與評標價之間出現(xiàn)了較大的偏離，則說明采購預算在編制過程中對采購活動的有關(guān)因素缺乏全面、準確的評估，需要改進預算編制方法。目前，我國的預算編制方法還是粗放型的，缺乏詳細、明確的標準，因而，采購預算通常是高于評標價的。當前，我國正在進行細化的預算的改革嘗試，積極推行部門預算。當然細化預算編制有一個過程，在我國預算評估體系還未建立之前，為了提高預算編制的質(zhì)量，減少采購預算與評標之間的偏離，根據(jù)我們現(xiàn)有的認識水平和實踐的可行性，在編制采購預算時，可以采取下列方法：第一，詢價。通過貨比三家確定采購項目的平均價格；第二，積累經(jīng)驗。向招標機構(gòu)或曾購買同類物品的用戶了解其實際購買價格；第三，請行業(yè)協(xié)會或?qū)＜艺撟C。這種方法主要適用于編制大型復雜或新產(chǎn)品項目的預算。
　1999年，本級政府采購管理機關(guān)沒有編制年度采購預算，這次救災帳篷的采購，是財政部門從自然災害救濟補助費中調(diào)撥?？畎才诺?。這筆專款主要是根據(jù)××部門的經(jīng)驗來核定的。1998年該部門也曾購過救災帳篷，單價約2 700元，這次是按每頂2 500元來制訂采購預算的，2萬頂?shù)牟少忣A算為5 000萬元。實踐證明，這次預算標準雖然比往年低，但與中標價1 664/頂相比，仍然偏高，所以才有33.4%的節(jié)支率。當然，通過這次采購活動，無論是財政部門還是××部門，在明年編制救災帳篷采購預算時，就有了明確的標準，但這只能解決個案采購項目預算問題，各項預算和準確化，必須從根本上改革現(xiàn)行的預算編制方法。采購程序根據(jù)救災專用單帳篷政府采購項目實況，對確定招標代理機構(gòu)、招標、簽訂合同、驗收等程序進行評述。
　 成立協(xié)調(diào)小組
　 成立協(xié)調(diào)小組協(xié)調(diào)處理采購過程中的重大問題
　該項目是財政部門和××部門確定的推行政府采購制度的試點項目，為保證試點的成功，成立了由政府采購管理部門、救災物資采購部門及專家組成的招標招標作協(xié)調(diào)小組，負責確定采購方式、推薦招標代理機構(gòu)、研究招標過程中的重大問題，對招標全過程進行指導和監(jiān)督。
　 點評：該項目協(xié)調(diào)小組是為了適應(yīng)救災物資應(yīng)應(yīng)急需要和試點項目各方管理未到位的情況下而設(shè)的立的非常設(shè)機構(gòu)。協(xié)調(diào)小組在推行政府采購制度的初，對保證招標的規(guī)范化公正性、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、解決處理重大問題等方面較易發(fā)揮積極作用。從項目實施過程看，協(xié)調(diào)小組依據(jù)項目特點確定此項目為公開競爭性招標采購，對增加政府采購的透明度，監(jiān)督招標過程，最大限度地對救災物資采購負責，提高有限財政資金效益等方面起到了至關(guān)要的作用。但協(xié)調(diào)小組的設(shè)立只能作為一項措施，并非每例采購活動都要設(shè)立這種小組，項目正常實施時應(yīng)按照《暫行辦法》等文件的規(guī)定進行。
　選定招標機構(gòu)，簽訂招標委托
　　經(jīng)過救災物資采購部門進一步考察，協(xié)調(diào)小組研究后，確定××招標中心為招標代理機構(gòu)。××部門與招標機構(gòu)簽訂《政府采購招標委托協(xié)議書》，《協(xié)議書》一式三份，財政部門、××部門、招標機構(gòu)各一份，明確規(guī)定了甲乙雙方的權(quán)利、職責、義務(wù)。
　點評：在選定政府采購代理機構(gòu)、簽訂招標委托協(xié)議及備案方面完全符合財政部有關(guān)文件的要求。
　
擬定工作計劃
　　招標機構(gòu)接受招標委托后，立即為本次招標擬定了詳盡的工作計劃，并報協(xié)調(diào)小組審批。
　工作計劃中確定了工作原則、招標工作程序和進程安排、評標委員會成員、招標工作組成員分工以及評標原則、保密守則。
　點評：詳盡的工作計劃確保了本次招標工作的順利進行。但在時間安排上，為照顧救災帳篷采購時間緊的特殊要求，將發(fā)公告到投標截止時間定為15天，與文件規(guī)定不少于20天的要求不相符。對于帳篷采購，技術(shù)要求和投標內(nèi)容較為簡潔，雖然投標準備時間短，但能滿足招標采購的實質(zhì)性要求。然而從嚴格執(zhí)法的角度看，應(yīng)盡是避免特殊操作，從整體采購計劃上，使招標采購周期充裕，以進一步增強招標的規(guī)范性和權(quán)威性。
　　編制招標文件
　　按工作計劃中的進程安排，招標中心開始編制招標文件。在招標文件編制過程中，招標中心針對項目特點，利用多年積累的招標經(jīng)驗，提出了一些建議，頻繁與××部門協(xié)商，重大問題及時請示財政部門，保證了招標文件的完善、權(quán)威。為適應(yīng)招標標的必須有詳細技術(shù)要求和驗收標準的特點，××部門組織有關(guān)專家制定了統(tǒng)一的技術(shù)標準，把救災帳篷的采購和管理工作提高到一個新的水平。招標文件定稿前，招標機構(gòu)征求了有關(guān)方面專家的意見，并送××部門審核定稿。 點評：招標文件是項目采購的依據(jù)，具有法律性，且是經(jīng)濟合同的基礎(chǔ)和有效組成部分。招標文件內(nèi)容完整、表述確切，具備規(guī)范性、非排斥性和法律性，是符合《招標投標管理暫行辦法》和《合同監(jiān)督暫行辦法》的，且鑒于投標廠家多，多數(shù)未參加過投標，在招標文件中突出強調(diào)了投標注意事項，提高了招標的規(guī)范性和嚴肅性。在招標文件中對投標報價和授標方式因地制宜地做出規(guī)定，采取按數(shù)量級分包投標報價方式，以避免中標廠商過于集中，保證20000項帳篷近期交貨。這種分包投標采購方式，既滿足了投標需要，使采購合同經(jīng)濟合理，又對各廠家中標產(chǎn)品質(zhì)量起到互相制約的作用，是一條好的經(jīng)驗。
　
發(fā)布招標公告和投標邀請
　　招標機構(gòu)分別在《經(jīng)濟日報》、《中國財經(jīng)報》、《中國招標》和《社會報》上發(fā)布了“政府采購招標公告”，并根據(jù)有關(guān)部門掌握的帳篷生產(chǎn)企業(yè)的情況，將投標邀請傳真給60多家潛在投標廠商，保證了招標的充分公開性。
　點評：招標公告除未按公布評標辦法和時間不足20日外，在發(fā)布媒體和內(nèi)容等方面完全符合《招標投標管理暫行辦法》的要求。
　招標方式直接體現(xiàn)采購的公開程度。本項目操作中，本著對政府采購救災物資極其負責的態(tài)度，廣泛傳播招標信息，使投標的熱潮空前高漲。85家企業(yè)購買了招標文件。充分落實了“公開、透明”的招標原則要求。
　發(fā)售招標文件
　　經(jīng)協(xié)調(diào)小組審定，在招標公告同時開始發(fā)售招標文件。6月8日通過傳真形式對所有購買招標文件的廠商發(fā)布了招標文件的更正和說明。
　點評：面對85家沒有投標經(jīng)驗的企業(yè)，招標機構(gòu)的工作人員回答了大量的投標咨詢，拒絕了所有的請客送禮等。招標中心人員保持傳統(tǒng)、嚴守紀律，既熱情耐心地解答各種問題，又杜絕各種不利于招標的行為，打消了一些投標企業(yè)的顧慮和某些想利用不正當手段競爭的心理，讓投標實力真正體現(xiàn)于投標文件中，保證了“公平、廉潔”的原則真正貫徹于招標過程中。
　開標
　　1999年6月15日如期召開了公開的開標大會。財政部門、××部門、投標單位代表、專家評委及招標機構(gòu)工作人員參加。招標機構(gòu)領(lǐng)導主持大會，財政部門、××部門有關(guān)領(lǐng)導講話后，主持人宣讀評標委員會成員名單和開標工作人員名單。按照程序，請投標人檢查投標文件密封情況，啟封標書、唱標，公證處致公證詞。最后，主持人宣布評標原則和注意事項。
　點評：開標程序符合《招標投標管理暫行辦法》的要求。開標時，有公證處、所有投標廠商代表和有關(guān)部門領(lǐng)導進行監(jiān)督，工作人員嚴格按照程序，當場開啟所有投標文件，唱出所有廠商的投標報價，使投標廠商知己知彼，增加了招標的透明度。
　評標
　　招標機構(gòu)組織評標委員會進行封閉式評標，評標地點嚴格保密，并切斷了評委們與外界的通訊聯(lián)系，指定賣價負責與投標廠商聯(lián)系。評標委員會充分審閱各投標廠家的投標文件，對投標文件的問題，通過傳真向廠家提出了質(zhì)疑。對58家投標廠商遞交的投標文件從響應(yīng)招標文件情況、企業(yè)信水平、生產(chǎn)能力和業(yè)績、技術(shù)裝備條件、售后服務(wù)、投標產(chǎn)品的技術(shù)和經(jīng)濟指標等各方面逐項評審后，篩選出18家符合招標要求的優(yōu)選單位。寫出評標報告，在報告中說明了未入圍企業(yè)落選的原因和入圍企業(yè)各自的優(yōu)勢特點。并將這18家優(yōu)選單位推薦給民政部，同時報協(xié)調(diào)小組審定。
　點評：此項目評標過程規(guī)范，完全符合現(xiàn)行政府采購規(guī)章的要求。評標過程中，采取民
主、科學的評標方法，專家在技術(shù)和經(jīng)濟評價方面充分發(fā)揮作用，嚴格按照評標原則，使評標結(jié)果科學合理，不帶任何傾向性，評標全過程充分體現(xiàn)了“公正和權(quán)威?！?定標
招標機構(gòu)將招標結(jié)果報協(xié)調(diào)小組審定，協(xié)調(diào)小組經(jīng)研究討論后，確定在先的七家廠商為中標單位。招標機構(gòu)根據(jù)此結(jié)果，同時向中標方和落標方發(fā)出招標結(jié)果通知。為進一步體現(xiàn)招標的公開性，在對落標方的通知上列出了中標企業(yè)名單及中標數(shù)量，這點可以針對不同的項目借鑒使用。
　　點評：此項目定標過程規(guī)范符合現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的要求。招標結(jié)果廣泛告知投標廠商，增強了公開性和透明度。
　簽訂合同
　　××部門與中標廠家簽訂了政府采購合同書。合同按照新的《合同法》規(guī)定，對過去某些通用做法進行了改進。合同中增加了30%預付款等符合商業(yè)慣例的內(nèi)容也規(guī)定了一些特殊要求，如因救災需要，甲方有權(quán)變更交貨地點，乙方應(yīng)無條件服從，但不增減裝運費等條款，充分體現(xiàn)了政府采購和救災物資的特點。
　點評：本次政府采購合同的簽訂完全符合現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的要求，并且在合同在增加了與市場規(guī)律和商業(yè)慣例相符合的條款，充分體現(xiàn)其規(guī)范性，同時針對本次采購的特點，規(guī)定了一些特殊條款，以保證救災物資采購和履約的順利進行。
　　驗收
　　本項目產(chǎn)品驗收方法采用委托國家認可的專業(yè)檢測機構(gòu)，按照合同規(guī)定的技術(shù)和驗收標準，使用儀器進行檢測，采用了首件產(chǎn)品檢驗封存等較科學的驗收方法。
　點評：過去產(chǎn)品驗收多數(shù)是由使用單位負責，人為因素較大，缺乏科學依據(jù)，容易引起意見分歧。本次檢驗采用合理的驗收方法，以合同規(guī)定的技術(shù)標準和驗收標準為依據(jù)，用儀器進行檢測，量化分析，提高了檢驗的科學性和真實性。
　采購管理
　　根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，財政部門負責政府采購的管理和監(jiān)督工作，通過管理和監(jiān)督，使政府采購應(yīng)當遵循的公開、公平、公正、效益及維護公共利益的原則落到實處。財政部門對政府采購的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督及政府采購管理機關(guān)對采購活動的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督的表現(xiàn)方式之一，就是要求將政府采購的管理機關(guān)和采購機關(guān)分離，管理機關(guān)不參與和干涉政府采購中的具體商業(yè)活動。這一要求與《合同法》的精神是一致的，即采購機關(guān)和供應(yīng)商屬于平等主體，管理機關(guān)為監(jiān)督主體活動的“裁判”。政府采購管理機關(guān)對采購活動的監(jiān)督，不是全過程參與，而是通過一定的方式抓住重點環(huán)節(jié)，掌握采購活動的動態(tài)和進展。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，政府采購管理機關(guān)監(jiān)督政府采購活動的主要環(huán)節(jié)及方式有：
　委托采購代理機構(gòu)
　　《招標投標程序暫行辦法》第二條規(guī)定：“招標人委托政府采購業(yè)務(wù)代理機構(gòu)(以下簡稱代理機構(gòu))招標的，招標人應(yīng)與代理機構(gòu)簽訂委托協(xié)議，并報同級政府采購管理機關(guān)備案?！?
　招標通行的發(fā)布
　　《招標投標暫行辦法》第三條規(guī)定：“采用公開招標方式的，招標人(或者代理機構(gòu)，下同)必須在《中國財經(jīng)報》上發(fā)布招標公告，同時也可在省級以上政府采購主管機構(gòu)指定的其他報刊和信息網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布?！?
　開標
　　《招標投標暫行辦法》第二十一條規(guī)定：“開標由招標人主持，在公證機關(guān)的監(jiān)督下進行。招標人、所有投標人、評標委員會成員和政府采購管理機關(guān)等有關(guān)部門的代表參加開標會?！?
　全部廢標
　　《招標投標暫行辦法》第二十四條第二款規(guī)定：“全部投標報價均超出標的或預算時，評標委員會有權(quán)決定全部廢標或要求全部投標人重新報價，并報政府采購管理機關(guān)備案。”
　中標人
　　《招標投標暫行辦法》第二十五條第五款規(guī)定：“中標人的情況應(yīng)報政府采購管理機關(guān)備案。”
　招標投標情況
　　《招標投標暫行辦法》第二十五條第九款規(guī)定：“招標人應(yīng)當自確定中標人之日起15天內(nèi)，向政府采購管理機關(guān)提交招標情況的書面報告?！?
　投標文件保存
　　《招標投標暫行辦法》第二十五條第十款規(guī)定：“所有投標文件的正本由招標人妥善保管，政府采購管理機關(guān)可隨時抽查?！?
　 《合同監(jiān)督暫行辦法》對政府采購合同的訂立、變更、供應(yīng)商違約、合同驗收、付款以及合同履行后的監(jiān)督管理都作出了的明確規(guī)定。其中，第三條規(guī)定：“政府采購合同訂立后7日內(nèi)，采購機關(guān)應(yīng)當將合同副本報政府采購管理機關(guān)備案。”第八條第二款規(guī)定：“政府采購合同的質(zhì)量驗收，原則上應(yīng)由第三方負責?！钡谌钜?guī)定：“政府采購管理機關(guān)不得參加合同履行驗收驗收作。”第九條規(guī)定：“采購機關(guān)依照合同約定要向供應(yīng)商付款的，應(yīng)當向政府采購管理機關(guān)報送下列文件，以備審查?！?
　關(guān)于投訴?！稌盒修k法》第七條(十)規(guī)定：“處理中央政府采購中的投訴事項；”第四十一條規(guī)定：“政府采購當事人認為自己的合法權(quán)益受到損害，可以向財政部門提出書面投訴。財政部門應(yīng)當在收到投訴書之日起30日內(nèi)作出處理?！?
　 需要特別說明的是，在政府采購管理機關(guān)對采購活動進行監(jiān)督時，通常是實行備案制，而在國際上如世界銀行一般是采取審批制。我國實行備案制的主要原因，是考慮到我國的政府采購采購工作還處于起步階段，各級政府采購管理機關(guān)都缺乏審批的經(jīng)驗。一旦條件成熟，我國很可能民要實行審批制。
　 按上述有關(guān)規(guī)定來衡量，在這次救災帳篷采購活動中，在政府采購管理方面還存在一些需要改進之處。最突出的問題有：
　　政府采購主管機關(guān)管理“越位”
　　表現(xiàn)就是政府采購機關(guān)為招標工作協(xié)調(diào)小組成員。協(xié)調(diào)小組是一個非常設(shè)機構(gòu)，在我國政府采購制度建立之初，這一機構(gòu)確實在加強監(jiān)督、協(xié)調(diào)有關(guān)方面的關(guān)系方面起到了非常重要的作用。但這一機構(gòu)的成立并非現(xiàn)行有關(guān)政府采購規(guī)章的要求，按現(xiàn)行規(guī)定，政府采購主管機構(gòu)及相關(guān)采購主體各自的職責是非常明確的，政府采購主管機構(gòu)對政府采購活動的監(jiān)督主要是抓主要環(huán)節(jié)，通過備案制或?qū)徍酥苼碚莆詹少徎顒拥膭討B(tài)和進程，并通過處理投訴來裁決采購爭端，保護供應(yīng)商的正當權(quán)益。
　撥款方式?jīng)]有突破
　　在該項采購中，合同條款規(guī)定，貨款由用戶支付。這種撥款方式雖然符合現(xiàn)行行政、事業(yè)單位會計管理體系和國庫制度的要求，但弱化了貨款直接支付在推動政府采購工作方面的力度。根據(jù)《暫行辦法》及《合同監(jiān)督暫行辦法》規(guī)定，政府采購管理機關(guān)依據(jù)采購機關(guān)提交的有關(guān)申請撥款的文件辦理政府采購資金的撥款手續(xù)。在國庫集中收付制度尚未建立以前，政府采購資金的撥付方式有兩種選擇，一是在總會計設(shè)立政府采購資金專戶，貨款由財政部門直接支付給供應(yīng)商；二是在沒有設(shè)立政府采購資金戶的地區(qū)，財政部門可按現(xiàn)行撥款方式根據(jù)合同金額劃撥資金，最后由用戶向供應(yīng)商付款。
來源：中國政府采購網(wǎng)