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作者：北京國信興業(yè)國際工程咨詢有限公司，閆星
編者按：PPP項目的推廣給招標采購代理機構的服務提出了新的課題。財政部相關文件明確提出，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購模式，實施基礎設施及公共服務項目的一種評估方法，并明確了其四大主要流程：評價準備、定性評價、定量評價和信息管理。本文結合國內外物有所值評價的運用情形，重點介紹了定性評價、定量評價兩大工作流程，并通過某改擴建工程（二期）PPP項目，分享了PPP項目物有所值評價在實踐中的具體應用。
一、物有所值（VFM）的概念
根據我國財政部文件《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），物有所值（Value for Money，簡稱VFM）評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購模式，實施基礎設施及公共服務項目的一種評估方法。
英國財政部對物有所值的解釋是：為滿足用戶需求的產品或服務全生命周期成本和質量（或滿足期望）的最優(yōu)組合。其中，全生命周期是指產品或服務的生命周期，并且強調VFM不是選擇最低報價的產品或服務。
VFM理論是利用全生命周期理論，評價政府部門能否從項目產品或服務中獲得最大收益的一種評價方法，是政府部門選擇傳統(tǒng)模式還是PPP模式的決策支持技術，有利于促進資源最大化利用，可以更好地提升基礎設施項目建設運營的效率和效果。
二、物有所值評價在各國的應用
英國財政部在很多項目中廣泛采用PFI模式，如修建學校、培訓中心、醫(yī)院、污水處理廠、公路及其他項目。2004年，英國財政部出臺了《VFM評估指南》，該指南可幫助發(fā)起人驗證PFI模式是否比傳統(tǒng)政府采購模式更理想。在英國，物有所值評價通常分為定性評價和定量評價兩種，包括三個層面：發(fā)起人項目層面、主辦部門項目層面和采購模式層面。
在澳大利亞，維多利亞合作關系（Partnership Victoria）政策為政府提供了使用PPP完成基礎設施及其附屬服務項目的框架。其中明確：當使用PPP項目作為交付方式時，對于所有可能會采用VFM的項目，應利用公共部門比較值（PSC）將PPP模式和最有效的政府采購模式相比，驗證私營投資是否真的能提供VFM。
在美國，大多數(shù)州都使用類似的VFM評估框架，VFM分析也包括定量和定性兩種。VFM主要用于政府付費或者特許權項目，需求和風險也被納入VFM評估。VFM中使用的折現(xiàn)率與行業(yè)標準中所使用的折現(xiàn)率相同。
三、物有所值評價的流程
國際上對物有所值的評價分為事前評價和事后評價。事前評價用于決定是否采用PPP，事后評價則是檢驗PPP是否實現(xiàn)了物有所值。我國的物有所值評價主要為事前評價，根據財政部《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕21號），我國物有所值評價工作的流程主要包括：評價準備、定性評價、定量評價和信息管理（見圖1）。
下面分別介紹定性評價和定量評價。
（一）定性評價
現(xiàn)階段，我國開展物有所值評價工作主要以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業(yè)主管部門，明確是否開展定量評價，以及定量評價結論是否作為采用PPP模式的決策依據。
物有所值定性評價采用專家評分法，主要包括：確定定性評價指標、組成專家小組、召開專家小組會議和做出定性評價結論等步驟（見圖2）。
（1）確定定性評價指標
定性評價指標包括基本指標和附加指標。
基本指標包括：全生命周期整合度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性六項指標。
附加指標可以從推薦的附加指標中選取，也可另行提出，不可與基本指標重復，附加指標不少于三項，權重之和為20%。
推薦采用附加指標，包括：項目規(guī)模、預期使用壽命、主要固定資產種類、全生命周期成本測算、運營收入增長潛力和行業(yè)示范性。
（2）組成專家小組
定性評價在項目識別階段開展，由本級財政部門會同行業(yè)主管部門組織專家小組實施。專家小組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面的專家，以及行業(yè)、工程技術、項目管理和法律方面的專家。項目所在地的省級財政部門已公布物有所值評價專家推薦名單的，應從推薦名單中遴選專家，并應盡可能隨機選取。
（3）專家小組會議基本程序
專家在充分討論項目情況后，對照評分參考標準，按指標對項目進行評分，把分數(shù)填入專家評分表并簽名。針對每個指標的總分，去掉一個最高分和一個最低分，計算每個指標的平均分，再對平均分按照指標權重計算加權分，得出評分結果，最終形成專家小組意見。
（4）做出定性評價結論
項目本級財政部門會同行業(yè)主管部門根據評分結果和專家小組意見，做出定性評價結論。原則上，最終評分在60分（含）以上的，項目通過物有所值定性評價；否則，項目不宜采用PPP模式。通過定性評價的項目，可列入當?shù)豍PP項目目錄，進行物有所值定量評價。
（二）定量評價
定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資采購模式的產出績效相同的前提下，通過對比PPP項目全生命周期內政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）和公共部門比較值（PSC值），判斷PPP模式能否降低項目的全生命周期成本（見圖3）。
（1）設定參照項目
參照項目的設定應遵循以下原則：
參照項目與PPP項目產出說明要求的產出范圍和標準相同；
參照項目應采用政府現(xiàn)行實踐效果最佳的、最有效和可行的采購模式；
參照項目的內容不一定全部由政府直接承擔，政府也可將項目部分內容外包給第三方建設或運營，但外包部分的成本應計入參照項目成本；
參照項目的各項假設和特征在計算全過程中應保持不變；
參照項目財務模型中的數(shù)據口應保持一致。
（2）公共部門比較值（PSC值）
PSC值是假設項目由政府交付從而產生的全生命周期成本的估計值。它由參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值、轉移風險、保留風險構成。
建設凈成本主要包括：參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金，以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，并扣除參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。
運營維護凈成本主要包括：參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。
競爭性中立調整值主要是為了消除政府傳統(tǒng)采購模式下公共部門相對社會資本所具有的競爭優(yōu)勢，政府競爭優(yōu)勢通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、所得稅等。其計算步驟為：識別政府部門的影響、估計凈優(yōu)勢和計算競爭力中立調整。
可轉移的風險主要包括：成本超支風險、工期延誤風險、第三方收入風險、技術風險和運營維護風險等。
政府保留的風險主要包括法律變更風險、需求風險等。
（3）PPP值
PPP值是采用PPP模式提供公共產品或者服務情況下政府所承擔的成本，可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現(xiàn)值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》及有關規(guī)定測算。
（4）物有所值量值與物有所值指數(shù)
根據PSC值與PPP值，可以計算物有所值量值與物有所值指數(shù)，進而通過這兩個指標來得到定量評價的結果。
四、物有所值評價的應用實例
（1）項目簡介
項目名稱：沈本線響山子至濱河南段改擴建工程（二期）PPP項目
項目概況：該PPP項目路線長度17.7km，大橋272m/2座，中小橋307m/8座，涵洞31道，隧道（雙幅）1270m/1座，公路等級為一級公路，設計速度60km/h。項目于2016年4月開工，工期兩年，投資估算為68853萬元。特許經營期為12年（含建設期2年）。
運作方式：項目為無使用者付費的非經營性項目，運作模式為BOT（建設-運營-移交）模式。項目公司負責項目的投融資、優(yōu)化設計、建設、運營、管理和維護等工作。政府方主要負責政策保障和政府各部門關系的協(xié)調、項目的征地拆遷總體協(xié)調、管理辦法制定、項目前期審批、設計審查批復、預算審核及工程結算審核、對項目公司建設期質量和進度進行監(jiān)管、對運營期養(yǎng)護質量進行績效考核、購買服務費用計量支付等工作。
付費機制：在整個特許經營期，項目公司回報機制包括兩個部分。一部分是政府向項目公司支付項目可用性服務費，即：項目公司為本項目建設符合適用法律及協(xié)議規(guī)定的竣工驗收標準的公共資產，投入的資本性總支出，需要獲得的服務收入，主要包括：項目建設總投資（含工程建設其他費用）、融資成本、稅費及必要的合理回報。另一部分是維持項目可用性所需的運維績效服務費，即：項目公司為維持本項目的可用性，提供的符合協(xié)議規(guī)定的績效標準的運營維護服務，需要獲得的服務收入，主要包括：本項目紅線范圍內的運營維護成本、稅費及必要的合理回報。
（2）定性評價
本項目的定性評價指標包括：全生命周期整合潛力、風險識別與分配、績效導向、鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等基本評價指標，以及項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短兩項補充評價指標。
采用專家評分法是根據本項目實際情況，邀請財務、工程技術、項目管理、財政金融、法律等物有所值評價專家組成專家組，在專家們分析判斷的基礎上，通過評分形成專家意見。
（3）定量評價
折現(xiàn)率選擇：依據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十七條規(guī)定，“年度折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定”。2016年2月19日中國國債收益率：10年期收盤價格為2.8251%，20年期的收盤價格為3.3842%，社會偏好折現(xiàn)率一般為4.5%~6%[《建設項目經濟評價方法與參數(shù)》（第三版）]，結合本項目實際，考慮市場因素和經濟增長因素，結合公路行業(yè)情況，本項目折現(xiàn)率選定為4.9%；
利潤率選擇：依據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十八條規(guī)定，“合理利潤率應以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定”，根據項目實際，暫定項目投資合理利潤率為8%。
建設成本：本項目總投資68853萬元，計劃分兩年投入。
運營成本：項目運營期內的管理費用、運營維護費用等。年度運營成本暫按項目總投資的1%考慮，即668.53萬元。
財務成本：本項目建設期2年，項目總投資由本溪市交通局向金融機構貸款融資，建設期只付息不還本，建設期結束后，政府采用“等額還本，利息照付”的方式還本付息，還款年限為10年，貸款利率按4.9%計算，在此期間，產生的財務成本為21930萬元。
競爭性中立調整值：本項目是政府付費的公路項目，競爭性中立調整值主要為所得稅。在傳統(tǒng)模式下，政府撥付項目運營維護費用，不產生所得稅，采用PPP模式，項目公司所獲得的收入應按照稅法規(guī)定繳納相關稅金。針對本項目物有所值定量評價，暫不考慮競爭性中立調整值的影響。
風險承擔成本：本項目因其風險支出數(shù)額和概率無法準確預測，可按照固定資產的一定比例確定風險支出成本，本次取項目總投資的1%，則每年需要承擔的風險支出為668.53萬元。
PSC值：合計建設與運營維護凈成本、財務成本、風險成本，參照項目PSC值為96738.17萬元。
PPP值：合計本項目財政承受能力中的股權投資支出責任、運營補貼支出責任、風險承擔責任與配套設施責任，該項目的PPP值為80024.73萬元。
通過計算，得出本項目物有所值量值為16713.44萬元，大于零，根據定量評價標準，本項目的定量評價結果為“通過”。
