陜西省人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見

2015-11-13

陜政辦發(fā) 〔2015〕81號

各設(shè)區(qū)市人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構(gòu)：

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）精神，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù);雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，經(jīng)省政府同意，結(jié)合我省實際，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership,以下簡稱 PPP）模式，提出如下實施意見。

一、充分認識推廣PPP模式的重大意義

PPP模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

推廣PPP模式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)政企分開和政事分開，有利于打破行業(yè)準入限制、激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，有利于完善財政投入和管理方式、提高財政資金使用效益，是創(chuàng)新公共服務(wù)供給和投入方式、提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的重要舉措，是創(chuàng)新投融資體制機制、增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力的重要手段，是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的重要途徑。

二、總體要求

（一）基本原則。

依法合規(guī)。將PPP納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。探索符合我省實際和行業(yè)特點的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成適合我省省情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（二）發(fā)展目標。立足于加強和改善公共服務(wù)，形成有效促進PPP模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務(wù)風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過PPP模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項目中，逐步增加使用PPP模式的比例。

三、構(gòu)建保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（一）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。按照財政部制定的操作指南、合同指南、標準化合同文本要求，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。各行業(yè)主管部門要在實踐中不斷細化、完善合同條款，探索制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（陜政辦發(fā)〔2014〕107號）等要求，建立完善管理細則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益。

（二）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務(wù)成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目過程中，應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。

（三）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起PPP項目，社會資本也可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

（四）完善公共服務(wù)價格調(diào)整機制。積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革，完善公共產(chǎn)品和服務(wù)市場定價機制，適當下放省級價格管理權(quán)限。按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務(wù)價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

（五）完善法律法規(guī)體系。推進相關(guān)立法，著力解決PPP項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責任，為PPP模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。

四、規(guī)范推進PPP項目實施

（一）廣泛采用PPP模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

（二）化解地方政府性債務(wù)風險。積極運用轉(zhuǎn)讓;運營;移交（TOT）、改建;運營;移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)豍PP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。

（三）提高新建項目決策的科學性。全省各級政府應(yīng)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè);運營;移交（BOT）、建設(shè);擁有;運營（BOO）等運作方式。

（四）明確項目實施主體職責。有關(guān)行業(yè)主管部門要積極做好本行業(yè)PPP項目的策劃、儲備、遴選，配合財政部門做好經(jīng)濟社會效益評價和財政承受能力評估，與相關(guān)監(jiān)管部門共同做好項目運營監(jiān)管。省政府行業(yè)主管部門為省屬PPP項目的實施機構(gòu)，或授權(quán)其所屬事業(yè)單位作為項目實施機構(gòu)，具體負責省屬PPP項目的實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施、項目績效監(jiān)測、合作期滿移交等工作。市、縣（區(qū)）政府應(yīng)結(jié)合實際確定本級PPP項目的實施機構(gòu)，保障PPP項目穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。項目實施機構(gòu)應(yīng)定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報同級財政部門和發(fā)展改革部門備案，作為財政補貼和價格調(diào)整的重要依據(jù)。

（五）擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務(wù)對價的項目，項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。要規(guī)范設(shè)置投資準入門檻，對各類投資主體要同等對待，對非公有資本不得單獨設(shè)置附加條件。依托陜西省政府采購網(wǎng)，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（六）合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權(quán)利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當給予對方相應(yīng)賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。

（七）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結(jié)合，不斷加強管理和創(chuàng)新，提升運營效率，在實現(xiàn)經(jīng)濟價值的同時，履行好企業(yè)社會責任，嚴格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù)，維護公眾利益；要積極進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設(shè)施工方向運營商轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)跨領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運營實力和管理經(jīng)驗，增強提供公共服務(wù)的能力。咨詢、法律、會計等中介機構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，促進項目增效升級。

（八）保障公共服務(wù)持續(xù)有效。項目實施機構(gòu)要按照合同約定，對項目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應(yīng)當保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，要對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理。

（九）開展PPP項目示范。各地各部門要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，切實做好PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理，建立本地區(qū)、本行業(yè)的PPP項目庫，將符合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和適宜推行PPP模式的項目及時納入項目庫管理。省財政廳、省發(fā)展改革委會同省政府各行業(yè)主管部門、各市、縣、區(qū)，建立全省統(tǒng)一的PPP項目庫。從全省項目庫篩選投資規(guī)模相對較大、前期條件相對成熟、項目收益相對穩(wěn)定的項目，在全省范圍內(nèi)開展項目示范，并分批向社會公開推介，匯聚各方力量、各種資源共同推進。對示范項目實行動態(tài)管理，各地各部門要加強示范項目的跟蹤服務(wù)工作，按季度報送工作進度，進度不達預期的項目將調(diào)出示范名單。各地各部門要及時總結(jié)實踐經(jīng)驗、宣傳典型案例，為全省推廣PPP模式提供示范參考。

五、政策保障

（一）簡化項目審核流程。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務(wù)，對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。

（二）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。全省土地利用年度計劃向PPP項目適當傾斜。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。

（三）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式。省財政出資引導設(shè)立;陜西省PPP融資支持基金，用于為我省PPP項目提供增信支持。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

（四）做好金融服務(wù)。金融機構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為PPP項目提供融資支持。鼓勵金融機構(gòu)提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務(wù)顧問、銀團貸款、委托貸款等綜合金融服務(wù)，參與項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風險控制、社會資本引薦等工作。支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預期收益質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款。鼓勵開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造PPP項目，引導商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的;走出去”項目，鼓勵政策性金融機構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強監(jiān)督管理，引導金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。

（五）推進信用體系建設(shè)。加快推行企業(yè)綜合信用等級評價制度、第三方信用評價和信用報告制度，完善和落實失信懲戒制度，對PPP項目建設(shè)、運營等過程中的失信行為列入異常信用記錄，作為全省PPP項目選擇合作伙伴的重要參考。各級政府要科學決策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；依法行政，防止不當干預和地方保護；認真履約，及時兌現(xiàn)各類承諾和合同約定。

六、組織實施

（一）加強組織領(lǐng)導。各有關(guān)部門要按照職能分工，負責相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強對市、縣推廣PPP模式的指導和監(jiān)督。省財政廳、省發(fā)展改革委作為全省推廣PPP模式牽頭單位，要會同有關(guān)部門，加強政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計生、旅游等省政府行業(yè)主管部門，為本行業(yè)全省PPP項目的推進機構(gòu)，要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。市、縣政府要結(jié)合已有規(guī)劃和本地實際，出臺具體政策措施并抓好落實。要根據(jù)本地實際情況，建立工作協(xié)調(diào)機制，推動PPP項目落地實施。

（二）健全工作機制。省政府有關(guān)行業(yè)主管部門要明確推進PPP工作的機構(gòu)和人員，負責組織協(xié)調(diào)本行業(yè)、本部門PPP項目推進工作，開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，培育儲備行業(yè)項目；省財政廳、省發(fā)展改革委、各有關(guān)行業(yè)主管部門要加強橫向聯(lián)動，緊密工作聯(lián)系，促進信息共享，協(xié)同推進PPP項目順利實施。省財政廳具體開展省級PPP中心，工作包括規(guī)劃指導、識別評估、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等，可委托第三方提供法律、技術(shù)、融資等咨詢服務(wù)。

（三）加強人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業(yè)務(wù)人員培訓，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。鼓勵有條件的市、縣政府統(tǒng)籌內(nèi)部機構(gòu)改革需要，進一步整合專門力量，承擔PPP模式推廣職責，提高專業(yè)水平和能力。

（四）搭建信息平臺。建立全省統(tǒng)一的PPP信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關(guān)信息，確保項目實施公開透明、有序推進。建立全省統(tǒng)一的PPP專家?guī)旌妥稍儥C構(gòu)名錄，供各地各部門選擇。

（五）加強政策宣傳引導。各地各部門要大力宣傳推廣PPP模式的重大意義，做好政策解讀，總結(jié)典型案例，回應(yīng)社會關(guān)切，通過輿論引導，培育積極的合作理念，建立規(guī)范的合作機制，營造良好的合作氛圍，充分發(fā)揮政府和社會資本的合力作用。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各地各部門要充分認識推廣PPP模式的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到中央和省委、省政府的決策部署上來，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。省財政廳要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同省發(fā)展改革委等有關(guān)部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向省政府報告。

陜西省人民政府辦公廳

2015年8月28日

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