云南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳、省發(fā)展改革委人民銀行昆明中心支行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進 政府和社會資本合作模式實施意見的通知

2015-10-28

云南省人民政府辦公廳文件

云政辦發(fā) 〔2015〕76號

各州、市人民政府,省直各委、辦、廳、局:

省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行昆明中心支行 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進政府和社會資本合作模式的實施意見》已經(jīng)省人民政府同意,現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們,請認真貫徹執(zhí)行。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式,對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作具有戰(zhàn)略意義。各地各部門要圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給,在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域,廣泛采用政府和社會資本合作模式,吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項目的投資、運營管理,提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。

云南省人民政府辦公廳

2015年10月9日

(此件公開發(fā)布）

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進政府和

社會資本合作模式的實施意見

省財政廳 省發(fā)展改革委 人民銀行昆明中心支行

根據(jù) 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā) 暡2015暢42號)和 《云南省人民政府關(guān)于印發(fā)云南省深化政府性債務(wù)管理體制改革等3個實施方案的通知》 (云政發(fā)暡2014暢73號)精神,現(xiàn)就改革創(chuàng)新我省公共服務(wù)供給機制,大力推廣政府和社會資本合作 (以下稱PPP)模式,提出以下意見:

一、加強組織領(lǐng)導(dǎo),落實工作責(zé)任

(一)建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),財政部門牽頭,有關(guān)部門密切配合的工作機制,協(xié)同推進PPP工作

各級政府負責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署本地PPP模式推廣運用工作,建立完善部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制,制定本地推廣PPP模式的政策措施和實施辦法。財政部門負責(zé)在政府確定的工作計劃和任務(wù)下,組織開展PPP模式的推廣運用。

財政部門作為PPP工作的牽頭部門,要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào),加強與有關(guān)部門的政策溝通和信息交流,督促檢查和跟蹤分析工作落實情況。負責(zé)擬訂本地各項PPP政策制度,牽頭做好PPP項目的篩選,建立PPP項目儲備庫;負責(zé)PPP項目物有所值的評價和財政可承受力論證;負責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管PPP項目政府采購,落實本級政府負有支付責(zé)任的項目預(yù)算資金安排,建立PPP項目財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度,依法嚴格控制和防范財政風(fēng)險;將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等,按照國家統(tǒng)一會計制度進行核算,納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃;負責(zé)PPP項目國有資產(chǎn)投入、移交等管理事項,確保國有資產(chǎn)保值增值。

教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門要在各自管理的領(lǐng)域樹立PPP理念,積極倡導(dǎo)PPP模式,制定部門 (行業(yè))推廣PPP模式方案,認真做好項目整體策劃,并結(jié)合行業(yè)特點,負責(zé)在各自管理的領(lǐng)域內(nèi)征集遴選PPP項目,評估篩選備選項目,組織編制項目實施方案,做好項目報批、招商、采購、執(zhí)行監(jiān)管、績效評價和項目移交等工作;負責(zé)各自管理領(lǐng)域內(nèi)PPP項目的運營監(jiān)管,以及國有資產(chǎn)管理和保值增值;負責(zé)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范,建立政府和公眾共同參與的綜合性評價體系。

各級發(fā)展改革部門要會同財政部門按照本級政府的統(tǒng)一部署,認真做好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和儲備管理等工作。省發(fā)展改革委牽頭向國家發(fā)展改革委上報符合條件的PPP項目,爭取國家投資支持;各級發(fā)展改革部門要會同財政部門,運用政府投資支持PPP項目,充分發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)帶動作用,促進政府和社會資本更好地合作;完善公共服務(wù)價格調(diào)整機制。積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革,按照 ;補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)暠的原則,盡快理順公共服務(wù)價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果,健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制,完善政府價格決策聽證制度,確保定價調(diào)價的科學(xué)性。及時披露項目運行過程中的成本變化和公共服務(wù)質(zhì)量等信息,提高定價調(diào)價的透明度。

其他部門要樹立大局觀念,增強合作意識,積極配合牽頭部門,調(diào)整優(yōu)化工作流程,加快PPP項目落地實施。督促社會投資主體嚴格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質(zhì)量、安全等規(guī)定,指導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營;在各自職責(zé)范圍內(nèi)對PPP項目進一步減少審批環(huán)節(jié)、簡化辦理手續(xù)、優(yōu)化辦理程序,提供支持和主動服務(wù),對項目實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。

社會資本方要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標(biāo)和社會目標(biāo)相結(jié)合,不斷加強管理和創(chuàng)新,提升運營效率,在實現(xiàn)經(jīng)濟價值的同時,履行好企業(yè)社會責(zé)任,嚴格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù),維護公眾利益。

根據(jù)工作需要,各級政府牽頭或授權(quán)財政部門召開部門聯(lián)席會議,研究解決工作中的重大事項和問題,督促、協(xié)調(diào)有關(guān)部門根據(jù)職能職責(zé),制定具體工作推進計劃,審查PPP項目實施方案,確定適宜采用PPP模式運營的項目。

(二)形成工作合力,加快項目儲備和落地實施

各級政府要廣泛采用PPP模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域,鼓勵采用PPP模式,吸引社會資本參與。其中,在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的,按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。各地要根據(jù)本地公共服務(wù)領(lǐng)域和事業(yè)建設(shè)需要,兼顧資金和資產(chǎn)有效配置及項目規(guī)劃布局,做好本地PPP項目策劃,及時向社會公布PPP有關(guān)政策法規(guī),公開市場準入和投資等方面的信息。將通過評估驗證的項目列入各地PPP項目儲備庫,并及時報上級財政部門和行業(yè)主管部門。省財政廳和行業(yè)主管部門要結(jié)合州、市項目情況建立各自PPP項目儲備庫。

省財政廳要牽頭從已列入各級PPP項目儲備庫的項目中,遴選一批成熟度較高、示范性較強的項目,列為省級示范項目,并從省級示范項目中選擇符合國家要求的項目,推薦作為國家示范項目,為各地運用PPP模式提供實施范例。

二、明確工作流程,規(guī)范運行程序

(一)堅持存量為主、鼓勵增量的原則,積極穩(wěn)妥地發(fā)起PPP項目

PPP項目由政府或社會資本發(fā)起,以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的PPP項目,各行業(yè)主管部門應(yīng)按照投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的標(biāo)準,從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)項目中遴選。鼓勵已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)等社會資本提出合作建議,向財政部門推薦潛在項目。項目發(fā)起方以提交 《政府和社會資本合作項目建議書》的形式向財政部門發(fā)起和推薦項目。各州、市、縣、區(qū)發(fā)起的PPP項目由各地自行組織實施,申請納入國家、省級示范的項目,由各地財政部門牽頭組織評審后逐級向省財政廳申報;省直行業(yè)主管部門發(fā)起的PPP項目可直接向省財政廳申報。

PPP項目發(fā)起要堅持存量項目為主,盡量將符合條件的存量公共資產(chǎn)項目轉(zhuǎn)化為PPP模式。對各級政府自建自管的存量項目,可優(yōu)先考慮按照PPP模式轉(zhuǎn)型;對企業(yè)已是投資運營主體的存量項目,應(yīng)按照PPP有關(guān)標(biāo)準規(guī)范改造,加強政府和社會資本的風(fēng)險分擔(dān)與權(quán)益融合。要盡量將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權(quán)人同意的前提下,將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù),減輕各級政府的債務(wù)壓力。

對完成與政府脫鉤,并已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的原融資平臺公司,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)豍PP項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目,進行變相融資。

(二)科學(xué)編制項目實施方案,確保項目可行性、合理性和可完成性

由行業(yè)主管部門 (或項目實施機構(gòu))牽頭組織編制 《政府和社會資本合作項目實施方案》,明確項目產(chǎn)出說明、績效要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)、運作方式、回報機制、配套安排、采購方式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分配、合同管理體系、違約責(zé)任、退出機制和糾紛解決等關(guān)鍵內(nèi)容,并將實施方案報送財政部門。

(三)強化評估論證,確保財政的可承受力和中長期可持續(xù)性

財政部門會同行業(yè)主管部門組織或授權(quán)有關(guān)部門從財務(wù)分析、物有所值和財政承受能力等方面對潛在項目進行分析評估論證,根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理選擇建設(shè);運營;移交 (BOT)、建設(shè);擁有;運營 (BOO)、移交;運營;移交(TOT)等運作方式。通過評估和論證的項目納入各級PPP項目儲備庫,由財政部門牽頭制定項目年度和中期開發(fā)計劃。凡是沒有通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目,各級財政部門一律不得納入PPP項目管理,否則,將追究違規(guī)責(zé)任。

1.開展項目財務(wù)分析。行業(yè)主管部門 (或項目實施機構(gòu))要在編制項目階段,開展項目財務(wù)分析并形成 《政府和社會資本合作項目財務(wù)分析報告》,衡量項目經(jīng)濟效益。

2.開展物有所值評價。財政部門要會同行業(yè)主管部門,在項目論證階段從定性和定量方面開展物有所值評價。定性方面主要評估采用PPP模式與采用傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭;定量方面主要評估采取PPP模式項目全生命周期成本是否低于傳統(tǒng)政府投資模式成本。財政部門根據(jù)評估結(jié)果,出具 《政府和社會資本合作項目物有所值評價意見書》,判定項目是否適宜采用PPP模式。

3.開展財政承受能力論證。財政部門要充分考慮消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等影響財政支出責(zé)任的因素,結(jié)合財政支出責(zé)任的特點、情景和發(fā)生概率,統(tǒng)籌處理當(dāng)前與長遠的關(guān)系,進行財政承受能力論證。財政部門根據(jù)論證結(jié)果,出具 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證意見書》,評估項目啟動后對財政支出的影響,為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

上述論證可委托第三方咨詢服務(wù)機構(gòu)實施。

(四)強化項目審查,擬實施的PPP項目須報經(jīng)同級政府批準后實施

列入財政部門開發(fā)計劃的項目,由財政部門召集有關(guān)部門和專家對項目實施方案進行審查驗證后出具 《政府和社會資本合作項目審查意見書》。行業(yè)主管部門 (或項目實施機構(gòu))負責(zé)將通過審查論證的項目報同級政府審查同意后,啟動采購程序。

（五)依法依規(guī)開展項目采購,確保公平、公正、公開選擇合作伙伴,科學(xué)設(shè)計合同條款,實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利對等

經(jīng)政府審查同意的項目,由行業(yè)主管部門 (或項目實施機構(gòu))按照合同法、政府采購法、政府采購法實施條例和財政部對PPP項目政府采購的有關(guān)規(guī)定,綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素,依法依規(guī)選擇合適的采購方式采購誠實守信的社會資本。采購結(jié)果、項目合同文本等應(yīng)按照規(guī)定向社會公示。公示期滿無異議的項目合同,報經(jīng)同級政府批準后,由項目實施機構(gòu)與社會資本方簽署,按照各方約定權(quán)利和義務(wù)執(zhí)行。簽署后的合同文本報財政部門備案。項目實施機構(gòu)與社會資本擬訂合同時,要合理分擔(dān)風(fēng)險,明確政府和社會資本的權(quán)利義務(wù),充分考慮PPP模式的特點,既要保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性,也要合理設(shè)置運營期限、融資貸款、服務(wù)收費、可行性缺口補助等不確定因素的靈活調(diào)整機制,在保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性的前提下,為合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整和變更空間,并須設(shè)爭議解決機制。

(六)加強項目執(zhí)行監(jiān)管,確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量

政府和社會資本方應(yīng)認真履行項目融資、建設(shè)、運營、移交等全生命周期過程的權(quán)利義務(wù)。項目實施機構(gòu)和行業(yè)主管部門負責(zé)監(jiān)督社會資本按時足額出資設(shè)立項目公司,按質(zhì)完成項目建設(shè)和提供公共服務(wù)。涉及政府支付義務(wù)的,財政部門要結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮,按照預(yù)算管理規(guī)定,將政府支付義務(wù)納入政府財政預(yù)算。政府以資產(chǎn)出資的,要依法進行評估。社會資本或項目公司要定期編制項目季報和年報,財政部門和行業(yè)主管部門(項目實施機構(gòu))應(yīng)建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬,執(zhí)行合同約定的支付義務(wù)、獎勵條款或懲處措施。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。

(七)精心組織項目移交,確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給處于良好的運營和維護狀態(tài)

項目經(jīng)營期滿或發(fā)生合同提前終止情況時,項目主管部門(或項目實施機構(gòu))組建項目移交工作組,依據(jù)合同約定進行項目移交,做好移交資產(chǎn)的評估、性能測試、資金補償和登記入賬,辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。

三、建立評價體系,強化風(fēng)險管控

(一)開展PPP項目績效評價,建立價格和補貼動態(tài)調(diào)節(jié)機制,確保項目穩(wěn)定運營

行業(yè)主管部門要建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系,對項目運營的績效目標(biāo)、經(jīng)營狀況、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進行綜合績效評價。每3;5年對項目進行中期評估,評價結(jié)果依法向社會公開,接受社會監(jiān)督。行業(yè)主管部門根據(jù)政府采購合同及PPP項目合同中關(guān)于價格和補貼調(diào)節(jié)機制的約定,確需對項目價格及財政補貼進行調(diào)整的,須報經(jīng)財政部門組織審查后報同級政府批準,依法保障社會資本合理收益,確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。

(二)建立PPP項目債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管機制,防范和控制財政風(fēng)險

財政部門要建立財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度,按照政府性債務(wù)管理要求,依法嚴格控制政府或有支出責(zé)任,防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移,切實防范和控制財政風(fēng)險。結(jié)合財政承受能力評估,適度控制年度PPP項目規(guī)模,每年全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占本級財政一般公共預(yù)算支出比例不得超過10%。

四、完善項目支持政策,加快示范項目建設(shè)

(一)采取多種方式,保障項目用地

實行多樣化土地供應(yīng),保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目,可按照劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押,土地使用權(quán)性質(zhì)不變,待合同經(jīng)營期滿后,連同公共設(shè)施一并移交政府;實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的,應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權(quán)的,租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)以州、市、縣、區(qū)人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經(jīng)州、市、縣、區(qū)人民政府批準后實施。

(二)設(shè)立PPP融資支持基金,為PPP項目提供融資支持

財政部門要積極探索采取股權(quán)、債權(quán)投資等方式,與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立PPP融資支持基金,并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計,吸引更多社會資本參與,通過市場化運作支持PPP項目建設(shè),增加項目融資信譽,降低PPP項目融資成本,提高PPP項目融資能力。

(三)加大資金投入力度,出臺一攬子扶持政策

對列入各級示范的規(guī)范運用PPP模式推進項目,行業(yè)主管部門和財政部門要優(yōu)先予以投資補助、前期費用補貼、以獎代補、貸款貼息等資金支持。落實國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策,公共服務(wù)項目采取政府和社會資本合作模式的,按照規(guī)定享受有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。省財政廳在測算分配州、市地方政府債券額度時,將與各地運用PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域新建項目和化解存量債務(wù)的情況掛鉤。對運用PPP模式新建項目和化解存量債務(wù)成效明顯的地區(qū),加大地方政府債券支持力度。

(四)鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品,加大信貸支持力度

為社會資本或項目公司提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù),多元化滿足社會資本或項目公司的融資需求。鼓勵金融機構(gòu)優(yōu)化信貸評審方式,按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則,積極探索適合PPP項目特點的信貸產(chǎn)品和資產(chǎn)證券化、銀團貸款、保函業(yè)務(wù)等金融服務(wù)模式,為符合條件的項目提供有力的融資支持。引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)和定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則,創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。因項目實施需要,經(jīng)本級政府批準,項目預(yù)期收益可用于向金融機構(gòu)進行質(zhì)押融資。鼓勵專業(yè)擔(dān)保公司對符合條件的項目提供直接擔(dān)保、再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保、擔(dān)保與保險相結(jié)合等擔(dān)保服務(wù)。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強監(jiān)督管理,引導(dǎo)金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風(fēng)險,按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP合作項目融資。

(五)設(shè)立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)庫,扶持一批咨詢服務(wù)機構(gòu)參與PPP項目合作

為提高PPP項目開發(fā)、實施的質(zhì)量和效率,積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用,由省財政廳通過政府采購平臺向社會公開征集一批具有良好商業(yè)信譽,具備一定PPP項目咨詢成功經(jīng)驗的咨詢機構(gòu),建立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)庫,為有需要的參與方提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。

各地各部門要轉(zhuǎn)變觀念、提高認識,把思想和行動統(tǒng)一到省委、省政府的決策部署上來。要以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神,切實履行職責(zé),加強協(xié)調(diào)配合,認真落實各項措施,合力加快PPP進程。各地各部門要結(jié)合本地本部門實際情況制定具體政策措施和工作方案,切實加強領(lǐng)導(dǎo),確保PPP模式的推廣運用順利實施。

紅河州財政局

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