廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳 省發(fā)展改革委人民銀行廣州分行關(guān)于 在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會 資本合作模式實施意見的通知

2015-09-17

粵府辦〔2015〕44號

各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

　　省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行廣州分行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真貫徹實施。實施過程中遇到的問題，請徑向省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行廣州分行反映。

廣東省人民政府辦公廳

2015年7月15日

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和

社會資本合作模式的實施意見

省財政廳　省發(fā)展改革委　人民銀行廣州分行

為改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）要求，結(jié)合我省實際，現(xiàn)就在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式提出以下實施意見：

一、總體要求

認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新財政投融資機制，推廣運用政府與社會資本合作模式，引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與公共服務(wù)供給，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，為我省在新常態(tài)下穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險注入新動力，切實為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

二、基本原則

（一）政府引導(dǎo)，市場運作。政府向社會資本開放部分基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目，通過市場化運作，將政府的政策目標、社會目標與社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（二）量力而行，注重實效。依據(jù)財政中長期規(guī)劃，有序推進項目實施，控制政府支出責(zé)任，防止加劇財政收支矛盾。從項目全生命周期分析比較，確保采用PPP模式后有效提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量，降低項目成本。

（三）風(fēng)險分擔(dān)，合作共贏。厘清政府與市場邊界，商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本合理分擔(dān)。通過推廣PPP模式，較好地平滑年度間財政支出波動，社會資本獲得穩(wěn)定合理的長期投資回報，人民群眾享受到更好的公共服務(wù)。

（四）誠信守法，公開透明。政府和社會資本依法開展合作，保護各方合法權(quán)益，堅持平等協(xié)商、互惠互利、誠實守信、嚴格履約。依法充分披露項目信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

三、廣泛運用PPP模式提供公共服務(wù)

各地要根據(jù)PPP模式特點，結(jié)合本地區(qū)公共服務(wù)需要，兼顧資源有效配置及項目合理布局，加強政策引導(dǎo)，積極推廣運用PPP模式，增強公共產(chǎn)品供給能力。重點關(guān)注以下領(lǐng)域：

（一）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括鐵路、公路、城市軌道交通、隧道、機場及配套服務(wù)設(shè)施、航電樞紐、港口、內(nèi)河航運設(shè)施等。

（二）水利工程。包括引調(diào)水工程、水利樞紐、水源工程、堤防整治等。

（三）市政公用設(shè)施。包括供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市地下綜合管廊、園林綠化、公園配套服務(wù)、公共交通、道路橋梁、照明、停車設(shè)施等。

（四）農(nóng)業(yè)設(shè)施。包括農(nóng)田水利、水土保持、糧食倉儲、市場交易設(shè)施等。

（五）社會事業(yè)。包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、旅游、文化、創(chuàng)業(yè)服務(wù)設(shè)施等。

（六）生態(tài)環(huán)境保護。包括環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護、資源循環(huán)利用、污染治理等。

（七）保障性安居工程。包括棚戶區(qū)改造、公共租賃住房等。

（八）其他。包括能源、林業(yè)、科技等其他政府有責(zé)任提供并適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。

對于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

四、合理確定項目運作方式

PPP項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。主要包括以下類型：BOT（建設(shè)－運營－移交）、BOO（建設(shè)－擁有－運營）、TOT（轉(zhuǎn)讓－運營－移交）、ROT（改建－運營－移交）、LOT（租賃－運營－移交）、BBO（購買－建設(shè)－運營）、O&M（委托運營）、MC（管理合同）等。各地應(yīng)優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績效管理的運作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP項目具體運作方式不包括BT（建設(shè)－移交）類型。

五、規(guī)范項目管理

（一）做好項目儲備。各地從適宜采用PPP模式的領(lǐng)域中，優(yōu)先選擇投資規(guī)模較大、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、收費定價機制靈活透明、市場化程度較高、需求長期穩(wěn)定的項目，按已建項目、在建項目、新建項目等分類建立本地區(qū)項目儲備庫。各地級以上市、各縣（市、區(qū)）財政部門將本地區(qū)項目儲備信息報本級人民政府確定后，逐級上報省財政廳，由省財政廳匯總并建立全省項目儲備庫。項目庫信息按工作需要由省發(fā)展改革委等相關(guān)部門共享。

（二）評估篩選項目。各地從本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和公共服務(wù)需求實際出發(fā)，對儲備項目進行初步篩選。各級財政部門根據(jù)篩選結(jié)果逐項開展物有所值評估和財政承受能力論證。列入財政部地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū)，應(yīng)在確保償還到期債務(wù)的前提下，進行新建PPP項目的財政承受能力論證。各級財政部門根據(jù)評估和論證情況，制定年度和中期項目實施計劃，報同級人民政府審定實施。

物有所值評估，是指與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保項目全生命周期，采用PPP模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。

財政承受能力論證，是指要合理控制PPP項目財政支出責(zé)任負擔(dān)水平，確保本級實施的PPP項目每年需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任（包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等）不超過本級一般公共預(yù)算支出的10%。

（三）選擇合作對象。各地要嚴格按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商等方式，選擇社會資本投資人?？山Y(jié)合行業(yè)項目特點，依法適當簡化政府采購環(huán)節(jié)，提高合作對象選擇效率和質(zhì)量。要依托政府采購信息平臺，及時發(fā)布采購公告和結(jié)果等信息。根據(jù)項目實際情況和要求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，擇優(yōu)確定誠實守信、安全可靠的社會資本投資人。推動融資平臺公司與政府脫鉤，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（四）完善合同管理。政府與社會資本應(yīng)按照權(quán)責(zé)對等原則分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計合同條款。政府指定的項目實施機構(gòu)應(yīng)與社會資本投資人依法簽訂項目合同，明確項目實施范圍及期限、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、項目的功能和績效要求、產(chǎn)品和服務(wù)標準、價格和收費標準（屬于政府定價、政府指導(dǎo)價管理范圍的應(yīng)當執(zhí)行依法制定的政府指導(dǎo)價、政府定價）、補貼及調(diào)整機制、接管預(yù)案（對公共安全或國防安全等形成威脅時，政府應(yīng)強制接管）、到期處置、違約責(zé)任和爭議解決程序等核心內(nèi)容。政府指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司的，應(yīng)與社會資本投資人簽訂股東合同，明確出資比例和方式、收益分配辦法、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)、退出安排以及公司章程重要條款等事項。項目合同、股東合同等應(yīng)報同級財政部門備案。正式合同約定的財政支出責(zé)任不得超出項目財政承受能力論證確定的范圍。合同簽訂后凡涉及政府出資或補貼、收費標準等政府方權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)性變更，須經(jīng)同級財政部門會同相關(guān)部門審核，并報同級人民政府同意。

合同雙方應(yīng)誠實守信，嚴格履行合同約定的義務(wù)，保障公共服務(wù)持續(xù)有效。政府應(yīng)保障合同的穩(wěn)定性，不得因行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機構(gòu)改革和負責(zé)人調(diào)動等因素影響合同履行。政府因法律、行政法規(guī)修改、政策調(diào)整或者根據(jù)公共利益需要，要求提供合同約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，或降低合同約定的價格和收費標準的，應(yīng)當給予社會資本投資人相應(yīng)補償。社會資本投資人應(yīng)按合同標準提供產(chǎn)品或服務(wù)，不得單方中止建設(shè)運營活動，不得單方提高價格和收費標準。

（五）妥善解決爭議。政府和社會資本投資人應(yīng)全面考慮項目全生命周期內(nèi)可能引發(fā)爭議的情況，在合同中約定爭議解決條款。發(fā)生爭議或糾紛時，雙方應(yīng)考慮長期合作大局，依法選擇對抗性較低、規(guī)范性較強、有利于維護各方關(guān)系的解決方式。常見的爭議解決方式包括：友好協(xié)商、專家裁決、仲裁、訴訟等。為維護公共安全和公共利益，除法律規(guī)定或另行約定外，爭議期間雙方應(yīng)保障項目的持續(xù)穩(wěn)定運營。

六、建立投資回報機制

各地政府應(yīng)綜合考慮建設(shè)運營成本、項目風(fēng)險、財政支出等因素，通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使社會資本獲得長期穩(wěn)定的合理收益。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過政府付費等方式給予適當補貼，并從補貼建設(shè)向補貼運營逐步轉(zhuǎn)變。各地政府應(yīng)以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素，建立動態(tài)補貼機制。健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學(xué)性。除最低需求風(fēng)險外，政府補貼不得承諾社會資本回報水平。各級財政部門要將財政補貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，建立跨年度預(yù)算平衡機制。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。

七、防范債務(wù)風(fēng)險

各地運用PPP模式時要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負擔(dān)。建立完善公共服務(wù)成本財政管理和會計制度，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺公司存量項目進行改造，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，改造項目應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。要依法嚴格控制政府各類或有債務(wù)，嚴防債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，切實防范和控制財政風(fēng)險。政府對社會資本投資人或項目公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)社會資本投資人或項目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，各地政府及其所屬部門不得以任何方式提供擔(dān)保。各地級以上市和財政省直管縣財政部門應(yīng)定期向省財政廳報送本區(qū)域內(nèi)PPP項目目錄、財政支出責(zé)任情況、財政承受能力評估指標等，省財政廳匯總統(tǒng)計全省PPP項目財政支出責(zé)任，對預(yù)算編制和執(zhí)行實施監(jiān)督。

八、加強項目監(jiān)督

項目公司要嚴格按合同約定組織工程建設(shè)和運營，確保工程質(zhì)量，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共產(chǎn)品。各地要建立健全由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合評價體系。項目實施機構(gòu)應(yīng)組織開展項目年度評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估存在的問題和風(fēng)險，制訂相應(yīng)措施，并報財政部門備案。年度評估結(jié)果要依法對外公開，接受社會監(jiān)督，并作為價格和收費標準、財政補貼等調(diào)整的參考依據(jù)。行業(yè)主管部門要加強對項目建設(shè)質(zhì)量、運營標準和安全的監(jiān)督，保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。

九、健全退出機制

政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)交割、登記入賬等工作，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理。如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致合作提前終止時，應(yīng)及時做好接管，保障公共利益不受侵害。項目移交完成后，財政部門應(yīng)組織對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展PPP模式管理工作決策參考依據(jù)。

十、落實保障措施

（一）積極組織推廣實施。各地要充分認識在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式的重要意義，勇于擔(dān)當，積極作為，科學(xué)合理運用PPP模式，盤活社會資本，創(chuàng)新投融資機制，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，促進本地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立協(xié)同管理機制。省各有關(guān)部門要按照職能分工負責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強對各地推廣PPP模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。省財政部門要牽頭負責(zé)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善協(xié)同管理機制，統(tǒng)籌做好省級PPP項目全生命周期管理工作，加強對市縣PPP項目財政支出責(zé)任監(jiān)控。各行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。稅務(wù)、審計、質(zhì)監(jiān)、價格、監(jiān)察等部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。如有必要，可引入社會專業(yè)機構(gòu)參與項目前期準備、評估、組織和管理等咨詢及輔助工作。市、縣政府統(tǒng)籌負責(zé)本級政府PPP項目的決策管理和推進實施。

（三）簡化項目審核流程。要減少項目審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)。有關(guān)部門不得在現(xiàn)有的行政審批事項以外增設(shè)其他審批環(huán)節(jié)，對實施方案中已明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查，要制定簡化PPP項目審批手續(xù)的辦理流程。

（四）完善財政扶持措施。各地政府可根據(jù)自身財力狀況設(shè)立PPP融資支持基金、對PPP項目前期費用給予適當補貼，對項目融資適當給予貼息，依據(jù)績效評價結(jié)果給予適當獎勵。積極幫助符合條件的PPP項目納入國家試點范圍，爭取相關(guān)資金和政策扶持。爭取中央財政以獎代補資金，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸贈款。鼓勵地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。

（五）創(chuàng)新金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)針對PPP模式特點，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為符合條件的PPP項目給予中長期信貸等融資支持，可提前介入項目前期準備工作，參與項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。靈活運用公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)、項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等方式進行項目融資。鼓勵社保資金、保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與PPP項目。鼓勵證券、保險等金融機構(gòu)以及融資擔(dān)保機構(gòu)積極開發(fā)適合PPP項目的金融產(chǎn)品。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易場所，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)正確識別、評估和控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。

（六）保障項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障PPP項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。

（七）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。各地政府要加大宣傳力度，可采取集中組織PPP項目推介會等方式，引導(dǎo)社會資本積極響應(yīng)，提高項目合作成功率。建設(shè)PPP專家?guī)旌晚椖繋?，通過統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目評審、建設(shè)、運營、成本、價格、公共服務(wù)質(zhì)量等信息。鼓勵社會中介機構(gòu)積極參與項目建設(shè)，提供法律、財務(wù)、咨詢等專業(yè)服務(wù)。開展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，加快形成政府、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。

廣東省人民政府

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